Tribunal Supremo , 17-10-2025
, nº 1305/2025, rec.6128/2022,

Pte: Quintana Carretero, Juan Pedro

ECLI: ES:TS:2025:4755

ANTECEDENTES DE HECHO

El Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid interpuso recurso contencioso-administrativo nº 1781/2020 contra la desestimación de la reclamación previa por inactividad, formulada del 4 de noviembre de 2020, al amparo del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en la que el recurrente instaba el cumplimiento por la Comunidad de Madrid de las obligaciones contenidas en el Convenio de Colaboración suscrito por el Ayuntamiento con la Consejería de Educación e Investigación, en materia de educación infantil.

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia nº 540/2022, de fecha 26 de mayo de 2022, en el recurso contencioso-administrativo nº 1781/2020, cuyo fallo dice literalmente:

«Que debemos DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jacobo de Gandarillas Martos, en nombre y representación del Ayuntamiento de Rivas VaciaMadrid, contra la desestimación previa, por inactividad, formulada del 4 de noviembre de 2020, al amparo del artículo 29.1 de la L.J.C.A ., en la que se instaba de la Comunidad de Madrid el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el convenio de colaboración en materia de educación infantil; debo declarar y declaro la misma conforme a derecho.

Se condena en costas a la parte actora, hasta un máximo de 1500 euros.».

La Sala de instancia fundamenta la decisión, con base en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas:

«QUINTO.- Como señala la parte actora, el convenio de colaboración suscrito entre la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento es un instrumento vinculante para ambas partes y sólo preveía su modificación de mutuo acuerdo.

Ahora bien, a los convenios de colaboración les son aplicables supletoriamente los «principios» de la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, artículo 4.1.c) en relación con el 4.2 del TRLCSP (en la actualidad el art. 4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público ).

Entre tales principios está inequívocamente reconocido por la jurisprudencia la denominada cláusula «rebus sic stantibus».

El propio convenio, en la cláusula cuarta a) 1. señala que «las aportaciones económicas se refieren al curso escolar. Para el curso 2019-2020, el presupuesto de la aportación económica de la comunidad de Madrid para el funcionamiento de los centros y servicios de educación infantil incluidos en este convenio se recoge en el anexo al mismo, con la distribución de su cuantía por anualidades de los ejercicios 2019 y 2020. Si se produjera alguna variación sustancial de lo establecido en el mismo, se comunicará a la Comunidad de Madrid -Consejería de Educación e Investigación- para el correspondiente ajuste de las aportaciones establecidas para el curso escolar correspondiente.

El convenio de colaboración que nos ocupa tiene como objetivo la colaboración de ambas administraciones para la financiación de los centros y servicios de educación infantil de titularidad municipal. Pero si se produce una alteración sustancial en el servicio de educación infantil que se presta, que repercute en su coste, debe admitirse la modificación de los compromisos asumidos.

Por ello, la cuestión se centra en determinar si el mantenimiento de los contratos de prestación de servicios suscritos por el Ayuntamiento para las escuelas infantiles y la casa de niños, durante el periodo de suspensión de la actividad presencial en esos centros, ha de ser o no tenido en cuenta a efectos de considerar vigente la obligación de la Comunidad de Madrid de cofinanciación o, como postula ésta, la no suspensión de los contratos fue una decisión unilateral del Ayuntamiento, y debe entenderse suspendida la obligación de cofinanciación en paralelo a la suspensión de la prestación del servicio que tendría que haber derivado de la normativa que citan.

SEXTO.- El Ayuntamiento hace hincapié en la Orden 338/2020, de 9 de marzo, de la Consejería de Sanidad, publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 10 de marzo, que ordenaba, como medidas preventivas, «En el ámbito docente: la suspensión temporal de la actividad educativa presencial en todos los centros y etapas, ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza, incluidos en el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo de educación «.

Añadiendo «Durante el período de suspensión se recomienda continuar las actividades educativas a través de las modalidades a distancia y «on line»».

Ahora bien, debe tenerse también en cuenta que, como señala la demandada, se promulgaron dos resoluciones conjuntas de las Viceconsejerías de Política Educativa y de Organización Educativa, de 10 y 11 de marzo de 2020, sobre instrucciones de funcionamiento de los centros educativos afectados por las medidas contenidas en la Orden 338/2020, de 9 de marzo, de la Consejería de Sanidad. Estableciendo la primera que:

«Ante la suspensión temporal de la actividad educativa presencial en todos los centros y etapas, ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza, que prevé el punto primero de la Orden 338/2020, de 9 de marzo, de la Consejería de Sanidad por la que se adoptan medidas preventivas y recomendaciones de salud pública en la Comunidad de Madrid como consecuencia de la situación y evolución del Coronavirus (COVID-19), y siguiendo la recomendación de dar continuidad a las actividades educativas a través de las modalidades a distancia y online, se dictan las siguientes instrucciones que serán de aplicación en todos los centros docentes debidamente autorizados que impartan las enseñanzas a las que se refiere el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación , en el ámbito de las competencias de la Consejería de Educación y Juventud. Sin perjuicio de las recomendaciones de higiene y prevención de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid dadas para la población en general.

1. El personal docente, de administración y servicios y cualquier otro que preste servicio en los centros acudirá a los centros educativos de la forma habitual.

No obstante, se promoverá el sistema de teletrabajo siempre que sea compatible con la continuidad de las actividades educativas previstas en esta resolución, así como la flexibilidad horaria, los turnos escalonados y las reuniones por videoconferencia.

Este punto 1 no será de aplicación a los educadores infantiles y al personal de las escuelas infantiles que quedarán excluidos de la obligación de asistir a los centros educativos.»

Modificándose la redacción del apartado primero en la siguiente resolución, quedando del siguiente tenor:

«1. El personal docente, de administración y servicios y cualquier otro que preste servicio en los centros acudirá a los centros educativos de la forma habitual con el objeto de dar continuidad a las actividades educativas previstas en esta resolución.

No obstante, se promoverá el sistema de teletrabajo así como la flexibilidad horaria, los turnos escalonados y las reuniones por videoconferencia, en aplicación de lo dispuesto en el apartado segundo de la Orden 338/2020, de 9 de marzo, de la Consejería de Sanidad por la que se adoptan medidas preventivas y recomendaciones de salud pública en la Comunidad de Madrid como consecuencia de la situación y evolución del Coronavirus (COVID-19) y en atención a las necesidades de conciliación.

Este punto 1 no será de aplicación a los educadores infantiles y al personal de las escuelas infantiles (0-3) que quedarán excluidos de la obligación de asistir a los centros educativos.»

Esta previsión, que exime a los educadores infantiles y el personal de las escuelas infantiles de la obligación de asistir a los centros educativos, debe entenderse extendida también a la posibilidad de sustituir esa asistencia por el sistema de teletrabajo, o la introducción de flexibilidad horaria, turnos escalonados, o reuniones por videoconferencia.

Habiendo justificado la Comunidad de Madrid la diferencia de regulación, en su contestación al Ayuntamiento, señalando que los niños de entre cero a tres años no están en disposición de seguir y realizar actividades on line de forma habitual.

SÉPTIMO.- Por otra parte, debe tenerse en cuenta el Real Decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo, que en el artículo 34 , relativo a las» medidas en materia de contratación pública para paliar las consecuencias del COVID-19″, establecía que:

«Los contratos públicos de servicios y de suministros de prestación sucesiva, vigentes a la entrada en vigor de este Real Decreto-Ley, celebrados por las entidades pertenecientes al Sector Público, en el sentido definido en el artículo 3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, cuya ejecución devenga imposible como consecuencia del COVID-19 o las medidas adoptadas por el Estado, las comunidades autónomas o la Administración local para combatirlo, quedarán suspendidos total o parcialmente desde que se produjera la situación de hecho que impide su prestación y hasta que dicha prestación pueda reanudarse».

Pues bien, teniendo en cuenta los destinatarios de la educación de primer ciclo de educación infantil, menores de 0 a 3 años, no puede por menos que considerarse que la ejecución del contrato público de servicios que el Ayuntamiento mantenía para la prestación del servicio educativo para las escuelas infantiles y la casa de niños, a la vista de las medidas adoptadas por el Estado, que determinaban la suspensión de la actividad presencial en los centros, resultaban de ejecución imposible.

Porque, tal como mantiene la Comunidad de Madrid, no puede aceptarse que la educación on line sea posible en niños de entre cero y tres años.

Ni, como pretende el Ayuntamiento, que fuera posible de otra forma. Sin que el Ayuntamiento pueda escudarse en la recomendación de la Orden 338/2020, que no puede olvidarse procede la Consejería de Sanidad, de continuar las actividades educativas en la modalidades a distancia y on line; que fue modulada por las siguientes resoluciones conjuntas de las Viceconsejerías de Política Educativa y de Organización Educativa, y no altera la solidez del razonamiento esgrimido por la Comunidad de Madrid, de que los menores, de esa edad, no pueden recibir educación on line.

De hecho, las actividades educativas a distancia y on line que en la demanda se refieren como realizadas en ese periodo, están dirigidas a «las familias», no a los menores; o son tareas de reorganización o programáticas; reseñando:

«Trabajo del equipo educativo de la Casa de niños telemáticamente en los informes trimestrales para las familias sobre el proceso de aprendizaje de los niños/as, adaptándolos a las circunstancias.

Trabajo en las charlas que vamos a tratar durante el resto del curso en la Casita, como es el «Control de Esfínteres», «Las Rabietas», «Juego y juguete»… realizando dípticos y organizándolos en el calendario.

Envío a las familias (en la medida de lo posible) rutinas, actividades y canciones para que tengan más recursos en casa a la hora de afrontar estos momentos difíciles.

Reorganización de los proyectos de este curso como son: las actividades que realizamos en los talleres de familias, el proyecto de grupos interactivos así como proyectos internos como el reglamento de régimen interior y toda la documentación que desde el centro damos a las familias que se incorporaran en el próximo curso.

Por último, estamos revisando cuentos y actividades para cuando podamos volver a nuestras rutinas con nuestros niños y niñas.» (CASA DE NIÑOS EL DRAGÓN)

«Información a las familias: por correo electrónico información periódica relativa al cierre y a la modificación de las actividades previstas. Así mismo se resuelven dudas de manera individual tanto telefónica como electrónicamente.

Contacto de las educadoras con las familias: desde el inicio de la suspensión a través del teléfono, correo electrónico y videos.

Propuestas pedagógicas para las familias.

Propuestas de menús saludables por la cocinera de la escuela.

Trabajo de coordinación de las educadoras.

Elaboración de los informes del segundo trimestre.

Tareas de coordinación por parte de la dirección.

Planificación de un plan de limpieza exhaustivo por parte del equipo de limpieza de cara a la vuelta de la actividad.» (ESCUELA INFANTIL LUNA LUNERA)

«Contacto prácticamente diario de las educadoras con las familias a través de la aplicación REMIND.

Trabajo de coordinación del personal educativo a través de videollamadas.

Planificación de actividades para subirlas a facebook.

Elaboración de vídeo de todo el equipo educativo para el alumnado.

Propuestas de menús saludables del equipo de cocina para las familias.

Coordinación de dirección con los grupos para el plan de actuación.

Envío de comunicación a las familias por parte de dirección. Comunicación telefónica abierta permanente para las familias» (ESCUELA INFANTIL PLATERO)

«Información a las familias: por correo electrónico información periódica relativa al cierre y a la modificación de las actividades previstas. Así mismo se resuelven dudas de manera individual tanto telefónica como electrónicamente.

Contacto de las educadoras con las familias: desde el inicio de la suspensión a través del teléfono, correo electrónico y videos.

Propuestas pedagógicas para las familias.

Propuestas de menús saludables por la cocinera de la escuela.

Trabajo de coordinación de las educadoras.

Elaboración de los informes del segundo trimestre.

Tareas de coordinación por parte de la dirección.

Planificación de un plan de limpieza exhaustivo por parte del equipo de limpieza de cara a la vuelta de la actividad.» (ESCUELA INFANTIL RAYUELA)

Se observa llanamente, sin perjuicio de su utilidad, que se trata de actividades dirigidas a familias, o a labores de coordinación y proyectos de los propios educadores.

La imposibilidad de ejecución del contrato, determinaba su suspensión, de conformidad con la normativa. El propio Ayuntamiento recurrente señala que optó por el mantenimiento del contrato, y que aprobó la prestación del servicio educativo on line a través del personal técnico municipal, lo que viene a indicar que la continuación del contrato no venía de suyo.

OCTAVO.- En cuanto a las comunicaciones remitidas, teniendo en cuenta los efectos de la pandemia, y a la vista de la normativa que se estaba promulgando, a pesar de sus defectos formales, sí puede considerarse como comunicación de las pautas o criterios que iban a seguirse que, de haber sido cuestionados, podían haber sido en aquel momento objeto s de aclaración, todo ello teniendo en cuenta el principio de buena fe y de colaboración que debe presidir la relaciones derivadas del convenio de colaboración.

Por otra parte, la adenda remitida, tanto en la primera redacción, como en la modificada, no son suficientemente claras como para apreciar otra cosa.

Debe tenerse en cuenta que se remiten en mayo, cuando ya desde marzo, con la promulgación del Real Decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo, debían considerarse suspendidos los contratos.

En cuanto la alegación de que la financiación ya estaba presupuestada, y el impago implica tener que justificar a que otro fin se han dedicado los fondos, señalar que no corresponde al Ayuntamiento ese control, y no puede ser ésta una alegación válida para exigir la financiación.

NOVENO.- En definitiva, la colaboración económica tiene que tener como causa la prestación del servicio. Pero el servicio no podía prestarse al resultar imposible teniendo en cuenta su objeto y las medidas adoptadas en prevención de la pandemia que impedían a los menores acudir a los centros educativos, circunstancia que para los niños de cero a tres años impide radicalmente que se realice la prestación.

La suspensión de la aportación económica tiene como causa por tanto la imposiblidad de prestación del servicio a cuya financiación venía dirigido el Convenio; y por tanto, sin perjuicio de que sea una decisión de la Comunidad de Madrid, y en consecuencia, unilateral de una de las partes que suscriben el convenio de colaboración, debe considerarse conforme a derecho.

DÉCIMO.- No correspondía al Ayuntamiento considerar si era igual o favorable o menos favorable la no suspensión del contrato, lo cierto es que según el Real Decreto Ley 8/2020, los contratos cuya ejecución deben imposible quedarían suspendidos y este era el caso,

No se trata de considerar que la actuación del Ayuntamiento fuera no conforme a la Ley. Lo cierto es que el mantenimiento de los contratos, a pesar de la imposibilidad de prestar el servicio, sin consentimiento de la Comunidad de Madrid, y a pesar de sus advertencias, por mucho que estas fueran extraoficiales, impide considerar que el convenio fuera obligatorio para ésta.».

Notificada a las partes la referida sentencia, por la representación procesal del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, se presentó escrito manifestando su intención de interponer recurso de casación. La Sala de instancia mediante auto de 12 de julio de 2022 tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo, la Sección Primera (Sección de Admisión) dictó auto en fecha 1 de junio de 2023 por el que fue admitido a trámite el recurso, en el que, asimismo, se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta.

En la parte dispositiva del auto de admisión se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

«1º) Admitir a trámite el presente recurso de casación preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, contra la sentencia nº 540/2022, de 26-5-2022, de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo Tribunal Superior de Justicia de Madrid , desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, contra la desestimación de la reclamación previa por inactividad instando el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Convenio de Colaboración suscrito por el Ayuntamiento con la Consejería de Educación e Investigación de la Comunidad de Madrid, en materia de educación infantil.

2º) Precisar que las cuestiones en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, es que se determine, si se ajusta a derecho una modificación unilateral de un convenio de colaboración entre administraciones públicas para garantizar el funcionamiento y la financiación de los centros de educación infantil, como consecuencia de unas resoluciones del ente financiador, en el marco de una situación sanitaria derivada de la COVID-19, que establecen que de forma general se promoverá el sistema de teletrabajo, siempre que sea compatible con la continuidad de las actividades educativas, pero excluyendo al personal de las escuelas infantiles de la obligación de asistir a los centros educativos.

3º) Identificar como precepto que, en principio, será objeto de interpretación, el art. 49 de Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público . Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA .».

Mediante providencia de la Sección 4ª de fecha 27 de junio de 2023 se acuerda que, de conformidad con el acuerdo de la Presidencia de la Sala de fecha 30 de mayo de 2022, prorrogado durante 2023 por acuerdo del Presidente de la Sala en funciones de fecha 17 de enero de 2023, pasen las actuaciones a la Sección 3ª para que continúe en ésta la sustanciación del recurso de casación.

Contra la sentencia antes reseñada la representación procesal del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid interpone recurso de casación mediante escrito de fecha 5 de julio de 2023, en el que, tras exponer los antecedentes del caso, pasa a desarrollar los argumentos de impugnación que luego examinaremos; y termina el escrito solicitando que esta Sala dicte sentencia acogiendo las siguientes pretensiones:

«S U P L I C O A L A S A L A: Que por recibido el presente escrito, con las copias prescritas legalmente, tenga por formulado ESCRITO DE INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE CASACIÓN, en tiempo y forma, en la representación que ostento del AYUNTAMIENTO DE RIVAS VACIAMADRID contra la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de mayo de 2022, recaída en el Procedimiento Ordinario 1781/2020 ; y seguido por sus trámites, estime el recurso por los motivos aducidos, y casando y anulando la resolución recurrida resuelva conforme a derecho dentro de los términos en que aparece planteado el debate.».

Mediante providencia de fecha 12 de julio de 2023 se tuvo por interpuesto el recurso formulado por la recurrente y se dio traslado a la parte recurrida para que pudiese formular su oposición.

El Letrado de la Comunidad de Madrid formalizó su oposición al recurso mediante escrito de fecha 27 de septiembre de 2023 en el que, tras desarrollar los argumentos en los que sustenta su oposición, a los que luego nos referiremos, termina solicitando que se dicte sentencia por la que se proceda a:

«SUPLICO A LA SALA, que tenga por presentado este escrito y por opuesta a esta parte en el Recurso de Casación interpuesto contra la Sentencia nº 540, de 26 de mayo de 2022, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Octava , y que, tras los trámites oportunos, dicte Sentencia desestimatoria del Recurso de Casación confirmando la resolución recurrida.».

Mediante providencia de fecha 6 de noviembre de 2023 se acordó no haber lugar a la celebración de vista y quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo; y por providencia de fecha 18 de junio de 2025 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Juan Pedro Quintana Carretero y se señaló este recurso para votación y fallo el 14 de octubre de 2025, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación lo interpone la representación del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid contra la sentencia nº 540/2022, de 26 de mayo de 2022, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó el recurso contencioso-administrativo nº 1781/2020, interpuesto contra la desestimación de la reclamación previa por inactividad, formulada el 4 de noviembre de 2020, al amparo del artículo 29.1 de la L.J.C.A., en la que el recurrente instaba el cumplimiento por la Comunidad de Madrid de las obligaciones contenidas en el Convenio de Colaboración suscrito por el Ayuntamiento con la Consejería de Educación e Investigación, en materia de educación infantil.

Según indica la sentencia recurrida en casación, la cuestión controvertida se centra en «determinar si el mantenimiento de los contratos de prestación de servicios suscritos por el Ayuntamiento para las escuelas infantiles y la casa de niños, durante el periodo de suspensión de la actividad presencial en esos centros, ha de ser o no tenido en cuenta a efectos de considerar vigente la obligación de la Comunidad de Madrid de cofinanciación o, como postula ésta, la no suspensión de los contratos fue una decisión unilateral del Ayuntamiento, y debe entenderse suspendida la obligación de cofinanciación en paralelo a la suspensión de la prestación del servicio que tendría que haber derivado de la normativa que citan».

En síntesis, la sentencia se sustenta en que la suspensión de la aportación económica de la Comunidad de Madrid, acordada en el Convenio suscrito entre la misma y el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, tiene como causa la imposibilidad de prestación del servicio educativo a cuya financiación venía dirigido el Convenio para los niños de 0 a 3 años, lo que determinaba la suspensión de los contratos público de prestación de servicios educativos que tenía concertados el Ayuntamiento para las escuelas infantiles y la casa de niños. Esta consideración se basa en que la educación en la modalidad a distancia u «online», prevista para el periodo de tiempo de suspensión de la actividad presencial en esos centros (11 de marzo a 15 de mayo de 2020) no era posible para niños de esa edad.

Por ello, considerando la aplicación del artículo 34 del Real Decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo, relativo a las «medidas en materia de contratación pública para paliar las consecuencias del COVID-19», así como la Orden 338/2020, de 9 de marzo, de la Consejería de Sanidad y las resoluciones conjuntas de las Viceconsejerías de Política Educativa y de Organización Educativa, de 10 y 11 de marzo de 2020, sobre instrucciones de funcionamiento de los centros educativos afectados por las medidas contenidas en la Orden 338/2020, de 9 de marzo, de la Consejería de Sanidad, entiende que, aun tratándose de una decisión unilateral de la Comunidad de Madrid, una de las partes que suscriben el convenio de colaboración, la suspensión de la aportación económica debe considerarse conforme a derecho.

Procede entonces que pasemos a examinar las cuestiones suscitadas en casación.

Planteamiento de la parte recurrente.

El Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid aduce los siguientes argumentos en sustento de su pretensión casacional:

A/ La suspensión de la aportación económica por decisión unilateral de una sola de las partes, la Comunidad de Madrid, ni está justificada ni se ajusta a la legalidad porque supone una vulneración del principio pacta sunt servanda, pues los convenios de colaboración son fuente de obligaciones entre las partes que los aprueban y suscriben.

Para los problemas que pudieran surgir en orden a la interpretación del Convenio de Colaboración, tiene arbitrado un órgano especifico, la «Comisión Técnica de Seguimiento», encargada de resolver los problemas de interpretación y de cumplimiento que pudieran plantearse durante la vigencia del Convenio de Colaboración y de su seguimiento, como así se señala en la disposición sexta del Convenio de Colaboración. En línea con lo dispuesto en el artículo 49. f) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público (disposición sexta del Convenio de Colaboración).

Además, la modificación del contenido del Convenio requería el acuerdo unánime de los firmantes pudiendo ser propuesta por cualquiera de ellas, según establece su disposición novena y establece el artículo 49.g) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público.

B/ Los convenios de colaboración no se han visto afectados ni a raíz de la declaración por el Gobierno de España del Estado de Alarma, en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el Estado de Alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 ni en las sucesivas disposiciones como el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el Estado de Alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Tampoco se han visto afectados por el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, que regula la situación económica durante la vigencia del estado de alarma.

El artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, regula las medidas que se han de adoptar en materia de contratación pública, si bien, no tiene objeto su traslado o aplicación, pues en el ámbito del Derecho Administrativo, convenio y contrato son categorías distintas. La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, excluye los convenios de colaboración de su ámbito de aplicación ( artículo 4 de la LCSP). Además, por un lado, aquel precepto no ha previsto la suspensión del contrato de oficio por el órgano de contratación, sino a instancia del contratista y, por otro lado, las escuelas infantiles se gestionan mediante contratos administrativos de gestión de servicio público en la modalidad de concierto, modalidad contractual para la que la norma prevé para el caso de imposibilidad de ejecución del contrato el restablecimiento del equilibrio económico del contrato, no su suspensión.

El Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, actuó siempre al amparo de la propia Orden 338/2020 de 9 de marzo de la Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid, que afirma: «se recomienda expresamente la continuidad de la actividad educativa en la modalidad a distancia y «on line»».

El hecho de que la Comunidad de Madrid considerara que debieron suspenderse los contratos de servicios de educación durante el periodo comprendido entre el 11 de marzo y el 15 de mayo de 2020 por entender que los niños de entre cero a tres años no están en disposición de seguir y realizar actividades online de forma habitual, no impide considerar que el Ayuntamiento actuó al amparo de dicha Orden. Añade que la ejecución del contrato no resultaba imposible ni concurría causa de inviabilidad absoluta para la ejecución del contrato.

Las resoluciones conjuntas de la Comunidad de Madrid exoneran a los educadores infantiles de la obligación de asistir a los centros educativos, pero no les exonera de seguir prestando su trabajo de manera no presencial mediante teletrabajo y recomiendan de forma generalizada la modalidad de teletrabajo desde el domicilio del trabajador (Resoluciones conjuntas de las Viceconsejerías de Política Educativa y de Organización Educativa de 10 de marzo de 2020, 11 de marzo y 13 de marzo de 2020).

De hecho, las actividades educativas se han venido realizado en los centros de Rivas Vaciamadrid aunque ha variado el modo en que podían ejecutarse, y como los menores se encuentran en casa con sus progenitores, las actividades se han dirigido a estos, para permitirles colaborar con los educadores en el proceso de aprendizaje de los menores.

El Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid ha mantenido la ejecución de los contratos, considerando que la inviabilidad absoluta de ejecutar el contrato no sucede cuando éste pueda continuar, aunque, debido al estado de alarma, varíe el modo en que puede ejecutarse.

Posicionamiento de la parte recurrida.

El Letrado de la Comunidad de Madrid fundamenta su oposición al recurso aduciendo las siguientes razones:

A/ La suspensión de la aportación económica tiene como causa por tanto la imposibilidad de prestación del servicio a cuya financiación venía dirigido el Convenio, pues no era posible la educación en línea para menores de 0 a 3 años de edad, dada la capacidad cognitiva y de atención de los niños a tan tempranas edades, por lo que la decisión unilateral de la Comunidad de Madrid debe considerarse conforme a derecho.

B/ Con fundamento en la Orden 338/2020, de 9 de marzo, de la Consejería de Sanidad, por la que se adoptan medidas preventivas y recomendaciones de salud pública en la Comunidad de Madrid como consecuencia de la situación y evolución del coronavirus (COVID-19), con efectos desde el 11 de marzo, disponía con carácter general la suspensión de la actividad educativa y recomendaba continuar con la actividad educativa en línea, y en las Resoluciones conjuntas de las Viceconsejerías de Política Educativa y de Organización Educativa, de 10 y 11 de marzo de 2020, sobre instrucciones de funcionamiento de los centros educativos afectados por las medidas contenidas en la citada Orden 338/2020, con vistas a organizar la modalidad educativa de manera no presencial y con efectos desde el 11 de marzo, donde se excluía a los educadores infantiles y al personal de las escuelas infantiles (0-3) de la obligación de asistir a los centros educativos, la Consejería de Educación y Juventud decretó la suspensión de los contratos de gestión de las Escuelas Infantiles y Casas de Niños de gestión indirecta de titularidad de la Comunidad de Madrid, mediante Orden 824/2020, de 10 de marzo, e informó de ello a todos los Ayuntamientos de la región.

De modo que si la prestación del servicio era absolutamente inviable, no se puede hacer responsable a la Comunidad de Madrid de los gastos derivados de decisiones que el Ayuntamiento recurrente adoptó, máxime cuando las actividades educativas a distancia y online que se llevaron a cabo en Rivas Vaciamadrid en las escuelas infantiles (0-3) iban dirigidas a «las familias», no a los menores, como afirma la sentencia recurrida.

En definitiva, no es sobre el contenido del Convenio de Colaboración (o sobre su modificación unilateral) sobre lo que debía pronunciarse la Sentencia, sino sobre si la actuación municipal en el marco de la pandemia y la unilateralidad de su decisión de continuar la prestación del servicio educativo a menores que en ningún caso podían ser destinatarios del mismo, debía ser sufragadas por la Comunidad de Madrid.

Dado que los centros educativos permanecieron cerrados y los alumnos no pudieron asistir a los mismos durante la vigencia del estado de alarma, no era posible acreditar el funcionamiento de los centros ni aportar información sobre posibles plazas ocupadas durante dicho período, sin que por lo demás se contemple el abono de una modalidad educativa que no sea presencial, dado el tenor de la cláusula cuarta del Convenio de Colaboración.

Por todo ello, no se encuentra fundamento alguno para sostener la viabilidad del abono de la cantidad que se reclama, ni siquiera en el marco del Convenio.

Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que resultan de aplicación.

Como hemos visto en el antecedente segundo, el auto de la Sección Primera de esta Sala de fecha 1 de junio de 2023 señala que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si se ajusta a derecho una modificación unilateral de un convenio de colaboración entre administraciones públicas para garantizar el funcionamiento y la financiación de los centros de educación infantil, como consecuencia de unas resoluciones del ente financiador, en el marco de una situación sanitaria derivada de la COVID-19, que establecen que de forma general se promoverá el sistema de teletrabajo, siempre que sea compatible con la continuidad de las actividades educativas, pero excluyendo al personal de las escuelas infantiles de la obligación de asistir a los centros educativos.

El auto identifica la norma jurídica que han de ser objeto de interpretación: artículo 49 de Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público. Ello sin perjuicio – señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, exponemos a continuación el marco normativo aplicable, precisando que no resulta controvertido que el Convenio de Colaboración objeto de debate se encuentra excluido del ámbito de aplicación de la legislación sobre contratos del sector público, en virtud de lo dispuesto en el 6.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, y que se rige por lo dispuesto en los artículos 47 a 53 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en la disposición adicional octava de dicho texto legal (cláusula cuarta del Convenio de Colaboración).

Marco normativo.

Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, dispone:

«Artículo 4. Régimen aplicable a los negocios jurídicos excluidos.

Las relaciones jurídicas, negocios y contratos citados en esta sección quedan excluidos del ámbito de la presente Ley, y se regirán por sus normas especiales, aplicándose los principios de esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse.».

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público,dedica el capítulo VI del Título Preliminar a la regulación de los convenios, concretamente los artículos 47 a 53, y prevé en el artículo 49 lo siguiente:

«Artículo 49. Contenido de los convenios.

Los convenios a los que se refiere el apartado 1 del artículo anterior deberán incluir, al menos, las siguientes materias:

a) Sujetos que suscriben el convenio y la capacidad jurídica con que actúa cada una de las partes.

b) La competencia en la que se fundamenta la actuación de la Administración Pública, de los organismos públicos y las entidades de derecho público vinculados o dependientes de ella o de las Universidades públicas.

c) Objeto del convenio y actuaciones a realizar por cada sujeto para su cumplimiento, indicando, en su caso, la titularidad de los resultados obtenidos.

d) Obligaciones y compromisos económicos asumidos por cada una de las partes, si los hubiera, indicando su distribución temporal por anualidades y su imputación concreta al presupuesto correspondiente de acuerdo con lo previsto en la legislación presupuestaria.

e) Consecuencias aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones y compromisos asumidos por cada una de las partes y, en su caso, los criterios para determinar la posible indemnización por el incumplimiento.

f) Mecanismos de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y de los compromisos adquiridos por los firmantes. Este mecanismo resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios.

g) El régimen de modificación del convenio. A falta de regulación expresa la modificación del contenido del convenio requerirá acuerdo unánime de los firmantes.

h) Plazo de vigencia del convenio teniendo en cuenta las siguientes reglas:

1.º Los convenios deberán tener una duración determinada, que no podrá ser superior a cuatro años, salvo que normativamente se prevea un plazo superior.

2.º En cualquier momento antes de la finalización del plazo previsto en el apartado anterior, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción.

En el caso de convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, esta prórroga deberá ser comunicada al Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación al que se refiere la disposición adicional séptima.».

El Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19,prevé en su artículo 34 que:

«Artículo 34. Medidas en materia de contratación pública para paliar las consecuencias del COVID-19.

1. Los contratos públicos de servicios y de suministros de prestación sucesiva, vigentes a la entrada en vigor de este real decreto-ley, celebrados por las entidades pertenecientes al Sector Público, en el sentido definido en el artículo 3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, cuya ejecución devenga imposible como consecuencia del COVID-19 o las medidas adoptadas por el Estado, las comunidades autónomas o la Administración local para combatirlo, quedarán suspendidos total o parcialmente desde que se produjera la situación de hecho que impide su prestación y hasta que dicha prestación pueda reanudarse. A estos efectos, se entenderá que la prestación puede reanudarse cuando, habiendo cesado las circunstancias o medidas que la vinieran impidiendo, el órgano de contratación notificara al contratista el fin de la suspensión.

(…)

4. En los contratos públicos de concesión de obras y de concesión de servicios vigentes a la entrada en vigor de este real decreto-ley, celebrados por las entidades pertenecientes al Sector Público en el sentido definido en el artículo 3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre , la situación de hecho creada por el COVID-19 y las medidas adoptadas por el Estado, las comunidades autónomas o la Administración local para combatirlo darán derecho al concesionario al restablecimiento del equilibrio económico del contrato mediante, según proceda en cada caso, la ampliación de su duración inicial hasta un máximo de un 15 por 100 o mediante la modificación de las cláusulas de contenido económico incluidas en el contrato

(…)».

Criterio de la Sala sobre el incumplimiento del Convenio de Colaboración por la Comunidad de Madrid.

Planteado el debate casacional en los términos que acabamos de reseñar, abordaremos de manera diferenciada los siguientes puntos:

A/ Consideraciones preliminares.

Con carácter previo al examen de la cuestión de interés casacional suscitada por el auto de admisión del recurso de casación, resulta necesario hacer algunas consideraciones sobre los términos en que se suscita y debate y las circunstancias que caracterizan la controversia seguida en la instancia, extraídas de la propia sentencia recurrida y de las alegaciones de las partes no controvertidas:

1.- Entre la Consejería de Educación e Investigación de la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, fue suscrito con fecha 31 de julio de 2019 un convenio de colaboración en materia de educación infantil para el funcionamiento de los Centros de Educación Infantil de titularidad municipal para el curso escolar 2019-2020 (tres Escuelas Infantiles y una Casa de Niños), que tiene por objeto «garantizar la coordinación, el funcionamiento y la financiación de los centros y servicios de titularidad municipal que se describen en el anexo del convenio».

El artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, que promueve políticas de cooperación entre las Administraciones públicas y con otras entidades para asegurar la oferta educativa en el ciclo de educación infantil mediante convenios de colaboración, y el Decreto 28/2019, de 9 de abril del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se regula la financiación del Primer Ciclo de Educación Infantil, en la Comunidad de Madrid, sirven de cobertura normativa al Convenio de colaboración.

Estos centros educativos se encuentran incorporados a la Red de Centros Públicos de Educación Infantil de la Comunidad de Madrid mediante la suscripción del Convenio de Colaboración (cláusula tercera del Convenio del Colaboración) y el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid ejerce al respecto una competencia delegada de la Comunidad de Madrid, consistente en la «Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil», prevista en el artículo 27.3.e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, con la consiguiente financiación por parte de la Comunidad Autónoma, al amparo de lo previsto en el artículo 27.6 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, mediante un sistema de financiación previsto en su disposición cuarta.

2.- Entre las obligaciones de la Comunidad de Madrid previstas en el Convenio de Colaboración, según establece su cláusula cuarta.a).1, se encuentra la siguiente:

«1. Aportación económica al Ayuntamiento, según lo estableció en el Decreto 28/2019, de 9 de abril del Consejo de Gobierno por el que se regula la financiación del primer ciclo de Educación Infantil de la Comunidad de Madrid, según los centros y servicios incluidos en el anexo a este convenio y la modalidad de gestión y financiación de cada uno de ellos.

Las aportaciones se refieren al curso escolar. Para el curso escolar 2019-2020 el presupuesto de la aportación económica de la Comunidad de Madrid para el funcionamiento de los centros y servicios de Educación Infantil, incluidos en este convenio se recogerán en el anexo al mismo con la distribución de su cuantía por las anualidades de los ejercicios 2019 y 2020. Si se produjera alguna variación sustancial de lo establecido en el mismo, se comunicará a la Comunidad de Madrid -Consejería de Educación e Investigación-, para el correspondiente ajuste de las aportaciones establecidas para el curso escolar correspondiente.

El abono de la aportación económica se realizará por 11 mensualidades vencidas de septiembre a julio una vez justificado documentalmente cada mes el funcionamiento del centro así como el número de plazas ocupadas y en su caso, los importes de las cuotas aportadas por las familias de cada centro con cargo al subconcepto: 22801 «Convenios de colaboración con Corporaciones Locales del Programa 322A, Educación Infantil, Primaria y Especial de los Presupuestos de la Comunidad de Madrid».» .

La cláusula sexta del Convenio de Colaboración prevé la constitución de una Comisión Técnica de Seguimiento del mismo, atribuyéndosele, entre otras funciones, la resolución de los problemas de interpretación y cumplimiento que pudieran plantearse en relación con el Convenio.

La cláusula novena del Convenio de Colaboración establece que: «La modificación del contenido del presente convenio requiere el acuerdo unánime de los firmantes pudiendo ser propuesta por cualquiera de las partes».

3.- La Orden 338/2020, de 9 de marzo, de la Consejería de Sanidad, por la que se adoptan medidas preventivas y recomendaciones de salud pública en la Comunidad de Madrid como consecuencia de la situación y evolución del coronavirus (COVID-19), con efectos desde el 11 de marzo, disponía en su artículo primero, como medida preventiva, que:

«En el ámbito docente: La suspensión temporal de la actividad educativa presencial en todos los centros y etapas, ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza, incluidos en el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación .

Durante el período de suspensión se recomienda continuar las actividades educativas a través de las modalidades a distancia y «on line».».

Las Resoluciones conjuntas de las Viceconsejerías de Política Educativa y de Organización Educativa, de 10 y 11 de marzo de 2020, sobre instrucciones de funcionamiento de los centros educativos afectados por las medidas contenidas en la citada Orden 338/202, establecían:

«El personal docente, de administración y servicios y cualquier otro que preste servicio en los centros acudirá a los centros educativos de la forma habitual con el objeto de dar continuidad a las actividades educativas previstas en esta resolución.

No obstante, se promoverá el sistema de teletrabajo así como la flexibilidad horaria, los turnos escalonados y las reuniones por videoconferencia, en aplicación de lo dispuesto en el apartado segundo de la Orden 338/2020, de 9 de marzo, de la Consejería de Sanidad por la que se adoptan medidas preventivas y recomendaciones de salud pública en la Comunidad de Madrid como consecuencia de la situación y evolución del Coronavirus (COVID-19) y en atención a las necesidades de conciliación.

Este punto 1 no será de aplicación a los educadores infantiles y al personal de las escuelas infantiles (0-3) que quedarán excluidos de la obligación de asistir a los centros educativos.».

La Resolución conjunta de las Viceconsejerías de Política Educativa y de Organización Educativa, complementaria de las Resoluciones de 10 y 11 de marzo de 2020, sobre instrucciones de funcionamiento de los centros educativos afectados por las medidas contenidas en la Orden 338/2020, de 9 de marzo, de la Consejería de Sanidad por la que se adoptan medidas preventivas y recomendaciones de salud pública en la Comunidad de Madrid como consecuencia de la situación y evolución del coronavirus (COVID-19), de fecha 13 de marzo de 2020, dispone:

«Primero – Objeto

La presente resolución conjunta tiene como objeto establecer la modalidad de teletrabajo de manera habitual como consecuencia de la situación y evolución del Coronavirus (COVID 19).

Segundo. – Ámbito de aplicación.

Estas instrucciones serán de aplicación a todo el personal docente, de administración y servicios y otro personal destinado en los centros educativos y en otros servicios educativos de la Comunidad de Madrid.

Tercero. – Garantía de prestación del servicio.

1. Una vez que se hayan adoptado las medidas de atención educativa a distancia para el alumnado, la asistencia a los centros y servicios educativos sólo será precisa cuando deba garantizarse la continuidad de dicha atención educativa y la prestación de este servicio público.

2. Se priorizará de forma generalizada la modalidad de teletrabajo desde el domicilio del trabajador.

3. Se evitará, siempre que sea posible, la celebración de reuniones presenciales, siguiendo las indicaciones de las autoridades sanitarias.

4. El director del centro deberá comunicar al Director de Área Territorial cualquier incidencia.».

4.- El Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid reclama 451.399,52 euros correspondientes a las cantidades abonadas, entre el 11 de marzo y el 15 de mayo de 2020, en relación al funcionamiento de diversos centros del primer ciclo de Educación Infantil de titularidad municipal y gestionados en régimen de gestión indirecta (concretamente una Casa de Niños y tres Escuelas Infantiles), en base a que mantuvo la actividad de los centros en modo no presencial, a través de la modalidad a distancia online o en línea.

La Comunidad de Madrid estima improcedente el abono porque los contratos suscritos entre el Ayuntamiento y las entidades que gestionaban en régimen de gestión indirecta los mencionados centros educativos deberían haber sido suspendidos como consecuencia de la normativa dictada a raíz de la emergencia sanitaria causada por el COVID-19, al resultar imposible la prestación del servicio de educación en el primer ciclo de Educación Infantil (niños de 0-3 años).

B/ La interpretación del artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo , de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.

Esta Sala considera que el Tribunal de instancia interpreta erróneamente el artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, cuando invoca a dicho precepto para justificar la decisión unilateral de la Comunidad de Madrid de no cumplir con las obligaciones de financiación a que está obligada por el Convenio de Colaboración, que vincula a la procedencia de la suspensión de los contratos que hubiera concertado el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid para la prestación del servicio de Educación Infantil.

En relación con esta cuestión, resulta oportuno traer a colación nuestra jurisprudencia, recogida en la Sentencia de esta Sala y Sección de 27 de mayo de 2025, Rec. 2008/2022, donde dijimos:

«El contexto en el que se dicta el citado Real Decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo, viene determinado por la época en la que la pandemia provocada por la COVID-19 supuso una grave crisis sanitaria y económica que determinó que por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se declarara el estado de alarma. La gravedad del momento, en relación con las cuestiones que interesan en el presente debate casacional, supuso que se dictaran diversas normas que, en el ámbito social y económico, tenían como finalidad proteger y dar soporte al tejido productivo y social para minimizar el impacto y lograr que, una vez finalizada la alarma sanitaria se produjera lo antes posible un rebrote en la actividad. Entre esas normas se encuentra el Real Decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 que, precisamente, en su Preámbulo indica que: «El capítulo III establece diversas medidas de garantía de liquidez para sostener la actividad económica ante las dificultades transitorias consecuencia de la situación generada por el COVID-19».Y añade que «…se establecen medidas para evitar los efectos negativos sobre el empleo y la viabilidad empresarial derivados de la suspensión de contratos públicos, impidiendo la resolución de contratos públicos por parte de todas las entidades que integran el sector público y evitar que el COVID-19 y las medidas adoptadas por el Estado, las Comunidades Autónomas o las entidades que integran la Administración Local y todos sus organismos públicos y entidades de derecho público tengan un impacto estructural negativo sobre esta parte del tejido productivo».

En definitiva, al dictarse el Real Decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo, el objetivo era, según se indica en su preámbulo, «la prioridad absoluta en materia económica radica en proteger y dar soporte al tejido productivo y social para minimizar la alarma sanitaria y lograr que, una vez finalizada la alarma sanitaria, se produzca lo antes posible un rebrote en la actividad «y ello «con el objetivo de contribuir a evitar un impacto económico prolongado más allá de la crisis sanitaria, dando prioridad a la protección de las familias, autónomos y empresas más directamente afectadas «para «apoyar la continuidad en la actividad productiva y el mantenimiento del empleo».

En el presente debate casacional, la norma que según el auto de admisión debe ser objeto de interpretación es el artículo 34 del Real Decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo y, concretamente, los apartados 1 y 2 que establecen las medidas que pueden adoptarse en relación con los contratos públicos de servicios vigentes a la fecha de la entrada en vigor del referido Real Decreto Ley 8/2020. Reiteramos que la finalidad del artículo 34 del Real Decreto Ley 8/2020 era proteger al contratista que, debido a la emergencia sanitaria, podía tener dificultades para ejecutar los contratos públicos que le hubieran sido adjudicados y con ello quería evitarse que esa imposibilidad en la ejecución pudiera devenir en causa de resolución de los contratos.

Por consiguiente, el Real Decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo, es una norma con rango legal que atiende a una situación excepcional, como es la declaración del estado de alarma ante la crisis sanitaria derivada del COVID-19, aplicable mientras dure el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo y que incorpora medidas que alteran con carácter transitorio el régimen establecido en la legislación general de contratación pública. La legislación ordinaria de contratos públicos será aplicable únicamente para resolver incidencias contractuales relacionadas también con las implicaciones ocasionadas por la COVID-19 en cuanto no se oponga a la regulación recogida en el Real Decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo.

El apartado primero del citado artículo 34 se aplica a los contratos públicos de servicios de prestación sucesiva en los que el contratista se compromete a realizar una actividad durante un periodo de tiempo determinado con obligaciones que se cumplen de forma periódica y prestando el servicio de forma sucesiva. En ese apartado se regula la suspensión total o parcial de la ejecución por parte de la entidad contratante de los contratos públicos de servicios de prestación sucesiva, pero exige la concurrencia de varios requisitos, tales como (i) que la ejecución resulte imposible como consecuencia del COVID-19 y de las medidas adoptadas por el Estado, las Comunidades Autónomas o la Administración Local y (ii) que la suspensión sea a instancia del contratista.

En el apartado segundo del artículo 34 se regula la ampliación del plazo de ejecución de los contratos públicos de servicios distintos de los referidos en el primer apartado y para ello exige (i) que no hubieran perdido su finalidad como consecuencia de la situación de hecho creada por el COVID-19; (ii) que el contratista incurra en demora en el cumplimiento de los plazos previstos en el contrato como consecuencia del COVID-19 y (iii) que el contratista solicite la ampliación del plazo de ejecución comprometiéndose al cumplimiento de sus obligaciones si se acuerda la ampliación del plazo inicial de ejecución.

Como venimos indicando, la gravísima situación que, en numerosos ámbitos, supuso la COVID-19 determinó la necesidad de establecer un régimen excepcional y transitorio respecto de los contratos públicos que podían verse afectados en su ejecución para proteger así la estructura económica del país evitando que, la imposibilidad de la ejecución del contrato o el incumplimiento de los plazos que se habían previsto para su ejecución acentuara la gravedad en el ámbito económico si ello derivaba en la resolución de los contratos públicos.

En definitiva, la regulación excepcional prevista en el citado artículo 34 ha considerado que, tanto para poder obtener la suspensión de la ejecución del contrato como para poder ampliar el plazo de duración del contrato, era imprescindible que se solicitara por el contratista a quien le correspondía acreditar que debía aplicarse el régimen excepcional referido indicando que la ejecución había devenido imposible o que había incurrido en demora en su ejecución, precisamente por las medidas legislativas adoptadas como consecuencia de la situación creada por el COVID-19.».

Conforme a la jurisprudencia expuesta, la suspensión de la ejecución del contrato que prevé el precepto exige su previa solicitud por parte del contratista, en cuyo favor se establece tan excepcional regulación.

Por otro lado, no es superfluo precisar que la medida de suspensión de ejecución del contrato se contempla en la norma examinada para los contratos de públicos de servicios y de suministros de prestación sucesiva, exclusivamente, previendo el restablecimiento del equilibrio económico del contrato cuando se trata de contratos públicos de concesión de obras y de concesión de servicios, ante la concurrencia de las circunstancias recogidas en el precepto legal.

Como resulta evidente, la norma examinada no ofrece cobertura legal a la eventual suspensión, mediante decisión unilateral del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, de la ejecución de los contratos concertados por la corporación con empresas para la prestación del servicio de Educación Infantil en las escuelas infantiles y en la casa de niños de la localidad.

C/ La naturaleza bilateral y obligacional del Convenio de Colaboración. La cláusula rebus sic stantibus .

Los convenios constituyen uno de los instrumentos jurídicos que sirven para formalizar las relaciones de cooperación en el ámbito del sector público, resultando imprescindibles en un Estado descentralizado integrado por entes dotados de personalidad jurídica propia y no ordenados jerárquicamente, como un exponente de la llamada cooperación horizontal.

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, contiene la regulación de los convenios en el Capítulo VI del Título Preliminar (artículos 47 a 53), definiéndolos como aquellos «acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común» (artículo 47.1) y estableciendo como unos de sus contenidos mínimos las «Obligaciones y compromisos económicos asumidos por cada una de las partes, si los hubiera, indicando su distribución temporal por anualidades y su imputación concreta al presupuesto correspondiente de acuerdo con lo previsto en la legislación presupuestaria» y los «Mecanismos de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y de los compromisos adquiridos por los firmantes. Este mecanismo resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios» [letras d) y f) del artículo 49].

A ello, se añade que: «A falta de regulación expresa la modificación del contenido del convenio requerirá acuerdo unánime de los firmantes» [letras g) del artículo 49].

Tal y como decíamos en nuestra Sentencia de 21 de mayo de 2025, Rec. 1893/2022:

«Al margen de las diferentes categorías que pueden abarcar y de su discutida naturaleza contractual, su configuración legal como «acuerdos con efectos jurídicos» -en palabras del artículo 47.1 de la Ley 40/2015 – revela un vínculo obligacional entre las partes que lo suscriben y son, en palabras de nuestra sentencia de 8 de marzo de 2011 -recurso de casación 4143/2008 -, citada por ambas partes, bien que referida a un convenio de colaboración formalizado entre el Estado y una Comunidad Autónoma, «un reflejo de los principios constitucionales de colaboración y cooperación interadministrativos y de bilateralidad», teniendo carácter vinculante y siendo «fuente de obligaciones para las partes que los suscriben […], como negocios jurídicos bilaterales celebrados entre Administraciones en plano de igualdad y no meros pactos de caballeros» ( sentencia de 22 de diciembre de 2017 -recurso de casación 1045/2015 , también relativa a un convenio entre el Estado y una Comunidad Autónoma; en el mismo sentido, entre otras, sentencias de 30 de mayo -recurso de casación 573/2018 – y de 26 de junio -recurso de casación 1180/2016 – de 2018)».

Esta Sala del Tribunal Supremo se ha pronunciado también sobre la adopción de decisiones unilaterales por una de las partes de un convenio interadministrativo.

Así, decíamos en la Sentencia de 26 de mayo de 2025, Rec. 6456/2022, acerca de la posibilidad de revisión de oficio de un convenio administrativo lo siguiente:

«Como ya dijimos en nuestra STS nº 1245/2021, de 19 de octubre de 2021 (rec. 2471/2019 ) «los convenios entre Administraciones públicas participan de la naturaleza de negocios jurídicos, basados en la bilateralidad pero también y por ello, en la igualdad de las partes. Gozan de una naturaleza que los asimila a los contratos, pero precisamente por las peculiaridades de ambas partes, de esa igualdad, quedan expresamente excluidos de la normativa sobre los contratos celebrados por las Administraciones públicas (…)».

Efectivamente, a diferencia de los contratos públicos en los que la Administración ocupa una posición de privilegio por razón de los intereses públicos subyacentes al contrato que solo a ella corresponde tutelar, lo que implica el posible ejercicio de determinadas prerrogativas no reconocidas a las partes contratantes en los contratos privados, en los convenios entre Administraciones ambas partes representan intereses públicos no subordinados entre sí, lo que impide la adopción de decisiones unilaterales, máxime cuando son de gran intensidad como lo es la revisión de oficio, de la que derivaría la nulidad del propio convenio, sin participación de la otra Administración.».

Y añadíamos en la misma Sentencia de 26 de mayo de 2025, Rec. 6456/2022, sobre su naturaleza convencional y su fuerza vinculante para las partes:

«Como dijimos en nuestra STS n.º 908/2020, de 11 de marzo (rec. 1534/2016 ):

«es obligado recordar que conforme a su naturaleza convencional surgida de la voluntad coincidente de dos Administraciones dando lugar al convenio, supone que en esa voluntad concordada ambas partes ejercitan potestades administrativas; es decir, en puridad de principios, ambas partes que suscriben el convenio ejercitan potestades públicas, por lo que no puede considerarse que el resultado de esa voluntad coincidente pueda serle imputada a solo una de las Administraciones, sino que constituye un negocio jurídico que ha de serle imputado a ambas Administraciones conjuntamente.

La consecuencia de lo expuesto es que respecto de dicho convenio ninguna de las Administraciones puede ejercer sus potestades como si de un acto administrativo propio se tratase, porque frente a esas potestades ejercidas unilateralmente, siempre sería oponible las potestades de la otra Administración, que no puede considerarse se pierdan sobre el convenio.».

Sentado lo anterior, veamos qué efectos cabe atribuir a la aplicación de la cláusula rebus sic stantibus en los convenios interadministrativos. La jurisprudencia viene reconociendo en el ámbito de la contratación pública la derogación del principio de riesgo y ventura del contratista en virtud de la aplicación de los principios rebus sic stantibus, el enriquecimiento injusto y del riesgo imprevisible.

En efecto, la doctrina de la cláusula rebus sic stantibus o riesgo imprevisible -concurrencia de circunstancias o alteraciones económicas extraordinarias, anormales, imprevistas y graves no imputables a ninguno de los contratantes- pretende asegurar, desde la perspectiva de la satisfacción del interés público, que pueda continuar prestándose el servicio en circunstancias anormales sobrevenidas. Por ello, exige que el concesionario acredite que se ha roto el equilibro económico financiero de la concesión poniendo en peligro la continuidad del servicio o, dicho de otra forma, que el desequilibrio económico es suficientemente importante y significativo para que no pueda ser subsumido en la estipulación general de riesgo y ventura ínsita en toda contratación pública.

Sin embargo, la doctrina de la cláusula rebus sic stantibus y especialmente sus efectos, como límite a la aplicación del principio de riesgo y ventura, aplicable a las prestaciones caracterizadas por la conmutatividad contractual, no puede trasladarse sin matizaciones a otras construcciones jurídicas, como ocurre con los convenios interadministrativos. Precisamente, la confluencia en los convenios interadministrativos de intereses públicos no subordinados entre sí que encarnan ambas partes en el ejercicio de potestades públicas y la posición de igualdad en que se encuentran en esa relación bilateral, avalan tal consideración.

En efecto, aun cuando, en términos generales, se pueda predicar la aplicación de esa doctrina a los convenios interadministrativos, en tanto que se integra entre los principios que rigen en la legislación sobre contratos del sector público -ex artículo 4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público-, no autoriza el incumplimiento unilateral de las obligaciones que el convenio impone a cada una de las partes.

No obstante, los principios de cooperación y lealtad institucional justifican que el convenio de colaboración sea adaptado o modificado de común acuerdo o conforme al régimen previsto en el convenio, en su caso, cuando concurran circunstancias objetivas subsumibles en el supuesto de hecho de la cláusula rebus sic stantibus, también de interés público (o incluso de interés público superior al perseguido con el propio convenio), que obliguen a cumplir de otro modo tales principios.

En este sentido, debemos destacar que la modificación del contenido del convenio, a falta de regulación expresa, requiere acuerdo unánime de los firmantes [ letra g) del artículo 49 de la Ley 0/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público] y que la cláusula novena del Convenio de Colaboración establece que: «La modificación del contenido del presente convenio requiere el acuerdo unánime de los firmantes pudiendo ser propuesta por cualquiera de las partes».

Pero no es esta la situación en que nos encontramos, pues no se ha pretendido la modificación del Convenio de Colaboración por ninguna de las partes.

Tampoco se ha acudido a la Comisión Técnica de Seguimiento del Convenio de Colaboración para resolver los problemas que pudiera suscitar la eventual concurrencia de circunstancias extraordinarias que justificaran reconsiderar el alcance de las obligaciones asumidas por cada una de las partes.

Recordemos que la cláusula sexta del Convenio de Colaboración prevé la constitución de una Comisión Técnica de Seguimiento, atribuyéndosele, entre otras funciones, la resolución de los problemas de interpretación y cumplimiento que pudieran plantearse en relación con el Convenio. Se trata, como decíamos en nuestra Sentencia de 21 de mayo de 2025, Rec. 1893/2022, de un órgano colegiado constituido «para vigilar y controlar el cumplimiento de las recíprocas obligaciones de las partes, resolviendo las dudas y las discrepancias que puedan surgir, asegurando el logro de los objetivos, sin perjuicio de que, en cada convenio, se puedan precisar y delimitar sus concretas funciones. Como también dijimos en la citada sentencia de 8 de marzo de 2011 , sin olvidar las concretas circunstancias allí concurrentes, la Comisión bilateral «debe, en el ejercicio de sus facultades, adoptar aquellas previsiones que se revelen necesarias, adecuadas y proporcionadas para la correcta aplicación, ejecución y desarrollo de los Convenios de colaboración considerados»».

Ciertamente, la relevante función asignada a este órgano es tributaria de la naturaleza de los convenios interadministrativos y la posición de igualdad en que se encuentran las partes, inherente a la ausencia de subordinación entre los intereses públicos que representan, pero las partes no consideraron oportuno recabar su intervención, optando una de ellas, la Comunidad de Madrid, por la unilateralidad en la toma de decisiones que implicaban el incumplimiento o modificación del Convenio de Colaboración.

Decimos que las partes no acudieron a la Comisión Técnica de Seguimiento para resolver las dudas que pudieran existir sobre la interpretación y cumplimiento del Convenio en relación con el funcionamiento de las escuelas infantiles en las singulares circunstancias derivadas de la crisis sanitaria del coronavirus COVID-19.

En verdad, sus decisiones se vieron presididas por una interpretación dispar de la normativa que por razones de salud pública aprobó la Comunidad de Madrid como consecuencia de la crisis sanitaria mencionada, con relación a la suspensión temporal de la actividad educativa presencial. Estas normas, antes transcritas, son las siguientes:

– La Orden 338/2020, de 9 de marzo, de la Consejería de Sanidad, por la que se adoptan medidas preventivas y recomendaciones de salud pública en la Comunidad de Madrid como consecuencia de la situación y evolución del coronavirus (COVID-19), con efectos desde el 11 de marzo, establecía la suspensión temporal de la actividad educativa presencial en todos los centros y etapas, ciclos, grados, cursos y niveles de enseñanza, y durante el período de suspensión recomendaba continuar las actividades educativas a través de las modalidades a distancia y «online».

– Las Resoluciones conjuntas de las Viceconsejerías de Política Educativa y de Organización Educativa, de 10 y 11 de marzo de 2020, sobre instrucciones de funcionamiento de los centros educativos afectados por las medidas contenidas en la citada Orden 338/202, establecían la obligación del personal docente, de administración y servicios y cualquier otro que preste servicio en los centros de acudir a los centros educativos de la forma habitual con el objeto de dar continuidad a las actividades educativas previstas en esta resolución. No obstante, promovía el sistema de teletrabajo así como la flexibilidad horaria, los turnos escalonados y las reuniones por videoconferencia para el desarrollo de su actividad. Paralelamente, establecían que los educadores infantiles y el personal de las escuelas infantiles (0-3) quedaban excluidos de la obligación de asistir a los centros educativos.

– La Resolución conjunta de las Viceconsejerías de Política Educativa y de Organización Educativa de 13 de marzo de 2020, complementaria de las Resoluciones de 10 y 11 de marzo de 2020, sobre instrucciones de funcionamiento de los centros educativos afectados por las medidas contenidas en la Orden 338/2020, de 9 de marzo, establecía la modalidad de teletrabajo de manera habitual como consecuencia de la situación y evolución del Coronavirus (COVID 19) para todo el personal docente, de administración y servicios y otro personal destinado en los centros educativos y en otros servicios educativos de la Comunidad de Madrid, priorizando de forma generalizada la modalidad de teletrabajo desde el domicilio del trabajador.

Expuesta y examinada la normativa, esta Sala alcanza una primera conclusión: la interpretación de estas disposiciones acerca del funcionamiento de los centros del primer ciclo de Educación Infantil de titularidad municipal, gestionados en régimen de gestión indirecta, respecto de si se autorizaba o no la actividad de esos centros en modo no presencial, a través de la modalidad a distancia online o en línea, no resulta determinante.

La ambigüedad con que se expresan las Resoluciones de 10 y 11 de marzo de 2020 acerca del funcionamiento de las escuelas infantiles, al no concretar si el hecho de que se excluyera a los educadores infantiles y el personal de las escuelas infantiles (0-3) de la obligación de asistir a los centros educativos, impedía la prestación del servicio educativo a distancia online, y la rotundidad con que, tanto la Orden 338/2020, de 9 de marzo, como la Resolución conjunta de 13 de marzo de 2020 recomendaban la continuidad de las actividades educativas a través de las modalidades a distancia y online, así como el sistema de teletrabajo desde el domicilio del trabajador para el desarrollo de su actividad, avalan la razonabilidad de las dudas que pudieran surgir al respecto.

Asiste la razón a la parte recurrente cuando afirma que el hecho de que las resoluciones conjuntas de la Comunidad de Madrid (Resoluciones conjuntas de las Viceconsejerías de Política Educativa y de Organización Educativa de 10 de marzo de 2020, 11 de marzo) exoneraran a los educadores infantiles de la obligación de asistir a los centros educativos, no impedía necesariamente que siguieran prestando el servicio educativo de manera no presencial mediante teletrabajo desde el domicilio del trabajador, como se recomendaba de forma generalizada.

En cualquier caso, de las consideraciones hasta ahora realizadas, extraemos una segunda conclusión: En las circunstancias expuestas, no se encontraba justificada la suspensión por parte de la Comunidad de Madrid de la obligación de financiación de la Educación Infantil, asumida en virtud del Convenio de Colaboración.

Es preciso destacar, nuevamente, que las dudas que pudieran haber surgido acerca de la viabilidad de la actividad educativa propia de la Educación Infantil bajo la modalidad a distancia y «online» no fueron sometidas a la Comisión Técnica de Seguimiento del Convenio de Colaboración. Diferentemente, la Comunidad de Madrid suspendió unilateralmente la aportación económica a que se encontraba obligada por el Convenio de Colaboración, al considerar que no era posible la prestación del servicio de Educación Infantil, con fundamento en que no era viable la educación en línea para menores de 0 a 3 años de edad, dada la capacidad cognitiva y de atención de los niños a tan tempranas edades.

Por su parte, el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid continuó con la actividad educativa en el primer ciclo de Educación Infantil -niños de 0-3 años- en la modalidad a distancia y «online», desarrollando actividades educativas de diversa índole, tanto en el seno de los equipos educativos, como con las familias, dirigidas a la educación de los niños, que aparecen descritas detalladamente en la sentencia recurrida (fundamento de derecho séptimo). Así, junto a tareas educativas de carácter organizativo y programático de los equipos educativos y de preparación de materiales educativos, se aprecian otras como:

– Envío a las familias (en la medida de lo posible) de rutinas, actividades y canciones para que tengan más recursos en casa a la hora de afrontar estos momentos difíciles.

– Información a las familias: por correo electrónico información periódica relativa al cierre y a la modificación de las actividades previstas. Así mismo se resuelven dudas de manera individual tanto telefónica como electrónicamente.

– Contacto de las educadoras con las familias: desde el inicio de la suspensión a través del teléfono, correo electrónico y vídeos.

Propuestas pedagógicas para las familias.

– Contacto prácticamente diario de las educadoras con las familias a través de la aplicación REMIND.

– Propuestas de menús saludables del equipo de cocina para las familias.

– Envío de comunicación a las familias por parte de dirección. Comunicación telefónica abierta permanente para las familias» (ESCUELA INFANTIL PLATERO).

Por consiguiente, las actividades educativas de Educación Infantil se han venido realizado en los centros de Rivas Vaciamadrid, aunque se haya variado su modo de realización -a distancia online o en línea-, recabando el apoyo de los familiares de los niños, a los que se han dirigido buena parte de las actividades, y su colaboración con los educadores en el proceso de aprendizaje de los menores.

Como evidencian las anteriores consideraciones, esta Sala no aprecia la imposibilidad de la prestación del servicio educativo, afirmada por la sentencia recurrida, en que se sustenta la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Por todo lo expuesto, la decisión adoptada por la Consejería de Educación de la Comunidad de Madrid, de forma unilateral, consistente en la suspensión de la aportación económica a que se comprometió en la cláusula cuarta apartado a).1 del Convenio de Colaboración en Materia de Educación Infantil, carece de amparo o cobertura legal e incumple el Convenio de Colaboración suscrito, a cuyo cumplimiento se encontraba obligada.

Respuesta a la cuestión de interés casacional.

De conformidad con las consideraciones expuestas en los apartados anteriores, esta Sala, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en este recurso de casación, en interpretación del artículo 49 de Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, declara lo siguiente:

1.- Los convenios de colaboración interadministrativos, que son reflejo de los principios constitucionales de colaboración y cooperación interadministrativos, tienen carácter vinculante y constituyen fuente de obligaciones para las partes que los suscriben, como negocios jurídicos bilaterales celebrados entre Administraciones en plano de igualdad.

2.- En los convenios de colaboración entre Administraciones públicas ambas partes ejercitan potestades públicas y representan intereses públicos no subordinados entre sí, lo que impide la adopción de decisiones unilaterales que supongan el incumplimiento de sus obligaciones o la modificación unilateral del convenio de colaboración.

3.- No se ajusta a derecho una modificación unilateral de un convenio de colaboración entre Administraciones públicas para garantizar el funcionamiento y la financiación de los centros de educación infantil, que supone el incumplimiento de la obligación de financiación de una de las partes, en el marco de una situación sanitaria derivada de la COVID-19, como consecuencia de unas resoluciones del ente financiador, que establecen que de forma general se promoverá el sistema de teletrabajo, siempre que sea compatible con la continuidad de las actividades educativas, pero excluyendo al personal de las escuelas infantiles de la obligación de asistir a los centros educativos.

Resolución del recurso de casación.

Por las razones expuestas, y de conformidad con la doctrina expuesta en el apartado anterior, procede que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid contra la sentencia nº 540/2022, de 26 de mayo de 2022, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó el recurso contencioso-administrativo nº 1781/2020, interpuesto contra la desestimación de la reclamación previa por inactividad sobre el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Convenio de Colaboración suscrito por el Ayuntamiento con la Comunidad de Madrid en materia de educación infantil, debiendo quedar anulada y sin efecto.

Situados en la posición del Tribunal de instancia, de conformidad con lo hasta ahora declarado, procede la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, debiéndose declarar el incumplimiento por la Consejería de Educación y Juventud de la Comunidad de Madrid del Convenio de Colaboración en materia de educación infantil suscrito entre la Consejería de Educación e Investigación de la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, para el funcionamiento de los Centros de Educación Infantil de titularidad municipal para el curso escolar 2019-2020 (Escuelas Infantiles y Casa de Niños).

Asimismo, procede condenar a la Comunidad de Madrid a cumplir con las obligaciones de financiación contraídas en dicho Convenio de Colaboración, con el consiguiente abono al Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid de los gastos de Educación Infantil acreditados, correspondientes a los meses de marzo, abril y mayo del curso escolar 2019-2020, cuantificados en la cantidad de 451.399,52 euros, correspondiente a lo abonado por el Ayuntamiento en ese periodo de tiempo, en relación al funcionamiento de diversos centros del primer ciclo de Educación Infantil de titularidad municipal y gestionados en régimen de gestión indirecta, concretamente tres escuelas infantiles y una casa de niños, tal y como reconoce la Administración demandada en el escrito de contestación a la demanda.

Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Tampoco procede la imposición de las costas de la instancia, pues la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento jurídico sexto:

1º Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid contra la sentencia nº 540/2022, de 26 de mayo de 2022, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó el recurso contencioso-administrativo nº 1781/2020, casando y anulando la sentencia impugnada.

2º Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid contra la desestimación de la reclamación previa por inactividad sobre el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Convenio de Colaboración suscrito por el Ayuntamiento con la Comunidad de Madrid en materia de educación infantil y, en consecuencia:

Primero: Se anula la resolución administrativa recurrida.

Segundo: declaramos el incumplimiento por la Consejería de Educación y Juventud de la Comunidad de Madrid del Convenio de Colaboración en materia de educación infantil suscrito entre la Consejería de Educación e Investigación de la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, para el funcionamiento de los Centros de Educación Infantil de titularidad municipal para el curso escolar 2019-2020 (Escuelas Infantiles y Casa de Niños).

Tercero: condenamos a la Comunidad de Madrid a cumplir con las obligaciones de financiación contraídas en dicho convenio de colaboración, con el consiguiente abono al Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid de los gastos de Educación Infantil acreditados, correspondientes a los meses de marzo, abril y mayo del curso escolar 2019-2020, cuantificados en la cifra de 451.399,52 euros.

3º No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación y en la instancia, abonando cada una de las partes las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.