I. Introducción
Durante los primeros años de la democracia española, la opinión dominante respecto al “derecho a la huelga”, consagrado como derecho fundamental en el artículo 28.2 de la Constitución, era que su titularidad solo correspondía a los trabajadores por cuenta ajena en el sector privado. Sin embargo, con el paso de los años, ese concepto se fue ampliando para incluir, primero, a los asalariados del sector público en régimen laboral y, después, a los propios funcionarios. No obstante, dentro de estos últimos nunca se incluían a los jueces y magistrados, “integrantes del poder judicial” (art. 117 CE). Tampoco reconocía este derecho a los fiscales, dada la similitud de sus funciones y su régimen jurídico, comenzando por la prohibición constitucional para jueces y fiscales de afiliarse a partidos políticos y sindicatos (art. 127 CE).
Por eso, cuando a principios de 2009 se convocó una huelga de jueces y magistrados, la mayoría de los juristas la consideramos ilegal. Dicho en los rotundos términos del maestro Pérez Royo:
“Poder del Estado y derecho de huelga son términos incompatibles, entre los que hay una contradicción insalvable. No hay, por tanto, ningún vacío en el ordenamiento español respecto del derecho de huelga de jueces y magistrados. Hay mucho más que una prohibición expresa. La huelga de un juez o magistrado es la negación de su propia condición como poder del Estado”[1].
Sin embargo, tras celebrarse la huelga el 17 de febrero de 2009[2], para nuestra sorpresa no se activó ninguno de los mecanismos que el ordenamiento jurídico tiene para afrontar este tipo de comportamientos: el Consejo General del Poder Judicial no abrió expediente sancionador alguno, ni siquiera contra los máximos promotores de la huelga, los dirigentes de las Asociaciones Francisco de Vitoria y el Foro Judicial Independiente. Por su parte, ni el Fiscal General del Estado ni el Gobierno iniciaron acción alguna, a pesar de la existencia de un artículo del Código Penal como el siguiente:
“A las autoridades o funcionarios públicos que promovieren, dirigieren u organizaren el abandono colectivo y manifiestamente ilegal de un servicio público, se les castigará con la pena de multa de ocho a doce meses y suspensión de empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años.
Las autoridades o funcionarios públicos que meramente tomaren parte en el abandono colectivo o manifiestamente ilegal de un servicio público esencial y con grave perjuicio de éste o de la comunidad, serán castigados con la pena de multa de ocho a doce meses.” (Art. 409 CP).
Desde entonces se han convocado cinco nuevas huelgas judiciales y la actitud de los poderes públicos ha sido la misma: no reconocer formalmente el derecho de huelga, pero tampoco actuar en consecuencia para sancionar su ejercicio como contrario al ordenamiento jurídico. Esta dualidad genera una incongruencia entre teoría y práctica: o bien los jueces tienen el derecho de huelga, en cuyo caso el Consejo General del Poder Judicial debería fijar servicios mínimos y ordenar el correspondiente descuento de haberes; o bien los jueces no lo tienen, y el CGPJ debería de iniciar los expedientes sancionadores pertinentes. Tertium non datur.
Al romper esta lógica jurídica, la situación recuerda a la que criticara el liberal Fermín Lasala en relación con las provincias vascas en el siglo XIX: “Proclamada la unidad constitucional, los gobiernos progresistas y moderados cometieron desde 1839 la falta inexcusable, ya que no se resolvían a pedir servicio a las Vascongadas según la nueva forma, de no pedírselo tampoco según la antigua. Pedir impuesto y quinta en forma constitucional era peligroso, según creían; pedir donativo y tercio de forma foral era desdoro para el nuevo régimen. Así se opinaba en Madrid y el resultado iba siendo que inevitablemente los Vascongados se desacostumbraban con gusto de todo servicio”[3].
Por todo ello, con el propósito de evitar que alguien se desacostumbre al cumplimiento de sus obligaciones, creo conveniente repensar el derecho a la huelga de los jueces y fiscales españoles. En la actualidad, mientras discutimos en el cielo de los conceptos -que tan agudamente criticó Ihering- si los jueces y fiscales tienen o no ese derecho, en la terrenal vida cotidiana disfrutan de dos privilegios: ellos son los únicos asalariados que pueden ir a la huelga sin sufrir quebranto económico[4] y, además, son los únicos que se autorregulan los servicios mínimos.
II. El silencio del ordenamiento jurídico español sobre el derecho a la huelga de jueces y fiscales
No cabe ninguna duda de que la Constitución garantiza el derecho a la huelga de los trabajadores asalariados frente a los empresarios, como el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de señalar en su primer año de existencia: “el derecho constitucionalmente protegido es el que atribuye a las personas que prestan en favor de otros un trabajo retribuido, cuando tal derecho se ejercita frente a los patronos o empresarios, para renegociar con ellos los contratos de trabajo introduciendo en ellos determinadas novaciones modificativas” (STC 11/1981, de 8 de abril).
Sin embargo, en esa misma sentencia, el Tribunal Constitucional se mostró más reservado respecto a los funcionarios. A la alegación de que el Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, violaba su derecho de huelga, el Constitucional se limitó a responder que esa norma jurídica iba dirigida a los trabajadores, pero no a los funcionarios: “Lo anterior significa que el eventual derecho de huelga de los funcionarios públicos no está regulado -y por consiguiente, tampoco prohibido- por el Real Decreto-Ley 17/77. Si no hay regulación -y tampoco prohibición- mal puede hablarse de inconstitucionalidad por esta causa” (FJ 13).
Hasta la fecha, el Tribunal Constitucional nunca ha aclarado si ese “eventual derecho de huelga de los funcionarios” está garantizado en la Constitución[5] y, mucho menos, si incluye a jueces y fiscales. Desde luego, si nos atenemos a los debates constituyentes, a la interpretación según los tratados internacionales (que exige el artículo 10.2 de la Constitución) y a la mayoría de las opiniones doctrinales, la conclusión debería de ser más bien negativa[6].
En cualquier caso, sea como desarrollo del artículo 28 de la Constitución, sea como decisión política del legislador, lo cierto es que los funcionarios tienen reconocido su derecho de huelga en la legislación ordinaria. Primero fue en la Ley 30/1984, de medidas de reforma de la función pública (art. 31 y DA 12ª), después en la Ley Orgánica11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (arts. 1.2 y 2.2d) y en la actualidad, de forma independiente, en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (art. 15).
Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Judicial reconocía el derecho de huelga en su texto original de 1985 “al personal al servicio de la Administración de Justicia” (art. 496), sin mención expresa a jueces y magistrados (se volverá más adelante a este artículo). Idéntico silencio se produce para los fiscales en la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. El proyecto de Ley Orgánica de Huelga, que llegó a ser dictaminado por la Comisión de Constitución del Senado en marzo de 1993, excluía expresamente a estos colectivos: “La presente Ley no es de aplicación a los miembros de las Fuerzas Armadas, los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, ni a los Jueces, Magistrados y Fiscales mientras se hallen en activo, los cuales se regirán por su normativa específica” (DA 1ª). En aquel momento, y salvo inadvertencia por mi parte, solo la progresista asociación Jueces para la Democracia reclamó el derecho de huelga para ese colectivo, mientras la mayoritaria Asociación Profesional de la Magistratura guardó silencio[7].
Así las cosas, sobre el papel parece posible mantener con solvencia dos interpretaciones en relación con el silencio normativo sobre la huelga judicial: considerar que los jueces, magistrados y fiscales en cuantos integrantes de un poder del Estado, el judicial, no gozan del derecho de huelga, que la Constitución solo garantiza expresamente a los trabajadores[8]; o bien, considerar que solo son poder judicial cuando ejercen su función jurisdiccional, pero como miembros de un cuerpo funcionarial también pueden ejercer los derechos de los funcionarios. En este caso, del ejercicio de sus derechos solo pueden ser excluidos, en aplicación del clásico brocardo permissum videtur id omne quod non prohibitur, mediante un mandato expreso, tal y como ocurre cuando la Constitución les prohíbe afiliarse a un partido político o a un sindicato (art. 127.1 CE). Conclusión que, además, viene avalada por el derecho a la huelga de los jueces en Italia, de tanta influencia en el diseño constitucional del poder judicial español[9].
III. La actuación de los operadores jurídicos debe ser tenida en cuenta a la hora de interpretar el ordenamiento jurídico
Cuando no hay unanimidad a la hora de interpretar la Constitución, para saber lo que esta permite o prohíbe es determinante el comportamiento de los propios actores constitucionales. Y desde esa perspectiva, no cabe duda de que los jueces ya tienen el derecho de huelga porque lo han ejercido en 2009, 2012, 2013, 2018, 2019 y 2025. En ninguna de las seis ocasiones, ni el CGPJ ni ninguna otra autoridad ha intentado actuar para, con toda la lógica jurídica, sancionar un comportamiento ilegal, como muy bien podría haber sido iniciar los expedientes sancionadores correspondientes a los jueces que hubieran incurrido en la falta leve tipificada en el artículo 419.4 de la LOPJ por su reciente huelga de los días 1, 2 y 3 de julio: “La ausencia injustificada y continuada por más de un día natural y menos de cuatro de la sede del órgano judicial en que el juez o magistrado se halle destinado».
Por el contrario, la última actuación del Consejo hasta la fecha ha sido la adopción por unanimidad de su pleno de un acuerdo en el que manifestaba que “el ejercicio del derecho de huelga de jueces carece, en el momento actual, de soporte normativo, por lo que no procede tener por anunciada la convocatoria de huelga ni, al carecer el CGPJ de competencia para ello, fijar servicios mínimos”, en la misma línea de acuerdos similares de 2009, 2012 y 2013 para responder a convocatorias de huelgas de jueces y magistrados. Tras el acuerdo, los jueces y fiscales continuaron con su huelga, con servicios mínimos fijados por los propios huelguistas, el Ministerio de Justicia y las Asociaciones convocantes mantuvieron la tradicional guerra de cifras[10], y nada más hasta la próxima huelga. Por eso, podríamos aplicar a esa dinámica de inacción institucional los famosos versos irónicos de Cervantes ante el túmulo de Felipe II:
“Luego, in continente
caló el chapeo, requirió la espada,
miró al soslayo, fuese y no hubo nada.”
IV. Conclusiones
El silencio de nuestro ordenamiento sobre la huelga de los jueces debería despejarse por la institución encargada, en primer lugar, de tomar las decisiones políticas de la sociedad española: en un sistema parlamentario, como el nuestro, deben ser las Cortes Generales, que representan al pueblo español, las que decidan entre la alternativa que, a la vista de cómo han actuado los grandes actores de la vida estatal, permite la Constitución: o bien prohibir expresamente la huelga de jueces y fiscales, siguiendo así la estela de las prohibiciones que se establece para los militares[11] y los policías[12]; o bien reconocerle expresamente ese derecho, equiparándolos a los demás funcionarios al servicio de la Administración de Justicia.
Al guardar silencio y no ejercer su competencia legislativa, ni las Cortes ni el Gobierno -al que la Constitución atribuye una función de dirección política- están cumpliendo sus funciones constitucionales de regular el orden político del Estado. Como nos encontramos en un Estado de partidos -expresamente consagrados en el artículo 6 de la Constitución- los responsables máximos de la inactividad de estas dos instituciones son los partidos, especialmente los dos que vienen turnándose en la presidencia del Gobierno, el PSOE y el PP. Tampoco parece que esté a la altura en este punto el Consejo General del Poder Judicial, que huelga tras huelga se limita a señalar que su ejercicio no tiene soporte legislativo, pero sin reclamar su regulación mediante la correspondiente ley orgánica.
Mientras llega ese momento en el que la Ley Orgánica del Poder Judicial tome una decisión expresa, el Consejo General del Poder Judicial debería de dejar su poca lógica actitud de desentenderse de la huelga y aceptar que, a falta de prohibición legal expresa y después de seis paros de jueces y magistrados, estos tienen el derecho a la huelga. Para encontrar respaldo normativo a esa decisión no tiene que remontarse al artículo 28.2 de la Constitución, le basta con hacer una interpretación extensiva del artículo 496 de la LOPJ que desde 2003 (Ley Orgánica 19/2003) reconoce el derecho a la huelga “de los funcionarios” y no solo -como en su texto original- del “personal al servicio de la Administración de Justicia”. Una vez aceptado ese derecho, podría fijar los servicios mínimos que en cada huelga le reclaman las asociaciones convocantes, contabilizar los datos de participación y adoptar un acuerdo de deducción de haberes de los huelguistas, ejerciendo así una competencia que, según la Audiencia Nacional, solo él puede realizar[13].
Creo que esa es la única interpretación uti valeat de la situación actual; la única que permite poner fin a los privilegios de que sean los propios jueces quienes se autorregulen en materia de huelgas, sin asumir consecuencias económicas por su ejercicio. Privilegios que -sin quererlos- ahora tienen los jueces y fiscales y que son similares -como he recordado más arriba- a los que tuvieron las provincias vascas en el Estado liberal cuando este no les exigía ni impuestos para la Hacienda ni mozos para el Ejército. Si el Gobierno, las Cortes y el CGPJ siguen con su táctica del avestruz, más propia de un Estado bananero que de un Estado de Derecho, me parece que nos son plenamente aplicables las palabras de un gran arzobispo de un estado del primer tipo, monseñor Óscar Romero: «La justicia es como la serpiente, solo pica a los descalzos».
[1] Javier Pérez Royo, “Burdo fraude de ley”, El País, 17 de enero de 2009. El ilustre profesor sevillano sigue manteniendo esa opinión en la actualidad; así, Javier Pérez Royo, “El CGPJ está en la obligación de impedir la huelga de los jueces”, El Diario, 19 de junio de 2025. Una postura ligeramente distinta ha sido la mantenida por treinta y un juristas que consideraron que la concreta huelga de 2025 era inconstitucional porque no era congruente con la finalidad de la huelga que es «la defensa de los trabajadores como clase social y no como reivindicación de un espacio de inmunidad frente a la potestad legislativa del Estado» (Antonio Baylos, Jaime Cabeza et alii, “La huelga judicial vulnera la Constitución”, El País, 24 de junio de 2025). En mi opinión, el argumento no es convincente: si los jueces tienen el derecho de huelga en abstracto, deben tenerlo también en concreto contra decisiones gubernamentales, tal y como el TC ha reconocido a los trabajadores. Cfr. Agustín Ruiz Robledo, «¿Tienen o no tienen los jueces derecho a la huelga?», El Español, 1 de julio de 2025. Añado ahora que en Italia, Francia y Portugal la mayoría de las huelgas judiciales son adoptadas, precisamente contra proyectos de ley (Vid. nota 9).
[2] Lógicamente, a consecuencia de esa huelga de 18 de febrero de 2009 se publicaron un buen número de artículos. Entre ellos merecen destacarse, Miguel Carlos Rodríguez-Piñero Royo, “La huelga de los jueces”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 2, febrero de 2009, págs. 48-55 (a favor); en contra, Miguel Sánchez Morón, “Sobre la huelga judicial”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 3, marzo de 2009, págs. 36-43. Mi propia opinión, Agustín Ruiz Robledo, “Los jueces ya tienen el derecho de huelga”, El Observatorio, 22 de febrero de 2009.
[3] Fermín Lasala Y Collado, Última etapa de la unidad nacional. Los Fueros vascongados en 1876, Real Academia de las Ciencias Morales y Políticas, Madrid, 1924, Vol. I, pág. 351 (Me enseñó la cita, y mucho más sobre nuestra historia constitucional, Francisco Tomás y Valiente, Manual de Historia del Derecho Español, Tecnos, Madrid, 1979, pág. 487 y ss.).
[4] En 2018, por primera vez, el Ministerio de Justicia procedió al correspondiente descuento salarial a los jueces y magistrados que habían participado en la huelga del 19 de noviembre. Sin embargo, varios jueces recurrieron esa deducción de haberes, que la Audiencia Nacional consideró ilegal -por lo que ordenó la devolución de lo descontado- porque “examinada la normativa expuesta no se encuentra en ella precepto alguno que otorgue competencia al Secretario de Estado para acordar descuentos retributivos o deducciones de haberes a los jueces y magistrados que conforman el Poder Judicial (Sentencia 94/2020 de 6 de noviembre del Juez Central de lo Contencioso Administrativo núm. 6, Roj: SAN 4330/2020).
En junio de 2025 la Dirección General para el Servicio Público de Justicia del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes envió un oficio al CGPJ para que le suministrara los datos de los jueces huelguistas con el fin de descontarle los haberes, sin embargo la respuesta del CGPJ, hecha pública en un comunicado de 3 de julio, fue que el CGPJ no había contabilizado los datos de participación en la huelga porque “carece de competencia para recabar imperativamente datos de identidad de quienes participen en una huelga que el Pleno de este órgano constitucional tuvo por no anunciada en su acuerdo de 26 de junio de 2025″.
[5] La STC 99/1987 podría haber sido una buena ocasión para determinar si el artículo 28.2 CE garantiza el derecho a la huelga de los funcionarios porque se trataba de un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública en la que se alegaba que el descuento de las percepciones a los funcionarios que ejercen el derecho de huelga debería de contenerse en una ley orgánica. Sin embargo, el TC consideró que la materia de la ley era el régimen de los funcionarios, no el derecho de huelga ya que “no supone un impedimento para su ejercicio, que permanece siempre garantizado, independientemente de que pueda deducirse o no los haberes correspondientes”; por eso, “nos dispensa de la necesidad de entrar a analizar el segundo de los supuestos antes mencionados” [si la ley debía tener el carácter de LO] (FJ 5). Para la jurisprudencia del TC sobre la huelga (incluido el ATC 99/2009, sobre la huelga de un cuerpo armado) y, en general, sobre la huelga en la CE, vid. el brillante trabajo de Joaquín García Morillo, “Comentario al artículo 28.2″ en Alejandro Saiz Arnaiz y Rafael Bustos Gisbert (dirs.), Comentarios a la Constitución Española. En memoria de Pablo Pérez Tremps, Tirant lo Blanch, Valencia, 2018, Tomo I, págs. 625-638.
[6] Cfr. Ángel Gallego Morales y José Luis Monereo Pérez, “La asociación profesional y el derecho de huelga de jueces, magistrados y fiscales”, en José Luis Monereo Pérez (coords.): Comentario a la Constitución Socio-económica de España, Comares, Granada, 2002, págs. 1157-1192.
[7] Cfr. Editorial «En favor del derecho de huelga de los Jueces», Jueces para la democracia, núm. 15, 1992, pág. XXVIII y Juan Alberto Belloch Julbe, «Jueces y derecho de huelga», Jueces para la democracia, núm. 16-17, 1992, págs. 132-135. En la actualidad la APM defiende sin ambages este derecho, cfr. Marta Eugenia Sancho Herrera, “¿Tenemos los jueces derecho de huelga?”, Diario La Ley, núm. 10748, 2025.
[8] Por toda la doctrina, cfr. el exhaustivo trabajo de Francisco Javier Garrido Carrillo, “Independencia judicial y derechos de participación política de jueces y magistrados: Las Asociaciones judiciales y el Derecho de Huelga”, en Francisco Javier Garrido Carrillo y Valentina Faggiani (dirs.), Independencia judicial y crisis del estado de derecho en perspectiva comparada y europea, Tirant lo Blanch, Valencia, 2024, págs. 221-272.
[9] En Italia se considera que el artículo 40 de la Constitución protege el derecho de huelga de los jueces, que lo vienen ejerciendo desde la década de 1980 (Vid. Pier Luigi Zanchetta, “Huelga en la justicia italiana, Jueces para la democracia, núm. 11, 1990, págs. 93-94). Su última huelga la convocó la Associazione Nazionale Magistrati el 27 de febrero de 2025 en defensa, precisamente, de la Constitución. Vid. https://www.associazionemagistrati.it/doc/4581/sciopero-dei-magistrati-italiani-a-difesa-della-costituzione.htm. Mientras que en Alemania y, en general, los países anglosajones los jueces no tienen derecho a huelga, en Francia y en Portugal la situación es parecida a España: tanto el Syndicat de la Magistrature como la Associação Sindical dos Juízes Portugueses han convocado huelgas, pero su fundamento jurídico es discutible. Cfr. Susana de la Sierra, “Panorámica de derecho de huelga de jueces y magistrados en el Derecho comparado”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, núm. 8, 2009, págs. 44-51. La situación no ha cambiado desde que se publicó este artículo, como demuestra el comunicado de diciembre de 2023 del Conseil supérieur de la magistrature en el que rechaza responder a una pregunta del Ministerio de Justicia sobre si la Constitución francesa garantiza el derecho de huelga de los jueces
https://www.conseil-superieur-magistrature.fr/publications/avis-et-communiques/communique-du-13-decembre-2023
[10] Vid. “Las asociaciones cifran el seguimiento de la huelga de jueces y fiscales en un 70%, frente al 31% de Justicia”, Iustel, 4 de julio de 2025.
[11] Art. 7.2 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas: «Los miembros de las Fuerzas Armadas no podrán recurrir a los medios propios de la acción sindical, entendida como negociación colectiva, adopción de medidas de conflicto colectivo y ejercicio del derecho de huelga».
[12] Art. 6.8 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: «Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no podrán ejercer en ningún caso el derecho de huelga, ni acciones sustitutivas del mismo o concertadas con el fin de alterar el normal funcionamiento de los servicios.»
[13] En la ya citada SAN 4330/2020 de la nota 4 se sigue diciendo: “Por el contrario, son numerosas las disposiciones que atribuyen al Consejo General del Poder Judicial la competencia tanto para determinar devengos, como ocurre con las retribuciones variables por el cumplimiento por los miembros de la carrera judicial de los objetivos establecidos, de trienios, licencias, suspensiones de empleo, el derivado de programas de actuación por objetivos, imposición de sanciones de suspensión, etc.; y en lo actuado no consta que el CGPJ adoptase acuerdo de deducir haberes al recurrente, sino que se limitó a poner en conocimiento del Ministerio de Justicia los datos de quienes participaron en la huelga extraídos de los que estos habían remitido a los órganos de gobierno”.