Planteamiento

Este ayuntamiento tenía contratado con la empresa “X” el servicio de limpieza viaria y limpieza de edificios públicos. Dicha empresa resultó adjudicataria en el correspondiente procedimiento de licitación del servicio. Decíamos que tenía contratado el servicio porque el contrato vencía en diciembre de 2022. Sin perjuicio de ello, por diferentes circunstancias, no se ha vuelto a licitar el servicio y la misma empresa viene prestando dicho servicio, habiéndose prorrogado tácitamente la duración del contrato, por ambas partes, sin solución de continuidad y a la espera que se licite de nuevo el servicio.

Recientemente se ha solicitado por la empresa “X” una revisión de precios, desde diciembre de 2022, so pretexto del mantenimiento del equilibrio económico del contrato, debido al incremento de los costes salariales de los trabajadores de la empresa, debido a la aprobación del nuevo convenio colectivo. Llegando a «amenazar» con que, si no se revisan los precios para mantener dicho equilibrio económico, dejaran de prestar el servicio.

Los pliegos que rigieron la licitación del servicio no contemplaban la revisión de precios.

Las cuestiones que se plantean son las siguientes:

– ¿Cabría alguna posibilidad de aprobar la revisión de precios en el contrato de este servicio, teniendo en cuenta que los pliegos que rigieron la licitación no contemplaban la revisión de precios?

– ¿Cabe una revisión de precios de un contrato finalizado, aunque se haya prorrogado tácitamente y continúe prestándose el servicio por la misma empresa?

– ¿Cuál sería la solución más viable?

Respuesta

Como poníamos de manifiesto en la consulta “Reclamación de revisión de precios por prestación de servicio sin contrato vigente”, la continuidad del servicio más allá del plazo contractual inicialmente previsto plantea, en primer término, la cuestión de analizar el régimen jurídico de las prórrogas contractuales. La normativa de contratos públicos es tajante al respecto: no cabe la prórroga por consentimiento tácito de las partes. El art. 29.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017- establece expresamente que:

• “En ningún caso podrá producirse la prórroga por el consentimiento tácito de las partes.”

Esto significa que, una vez llegado el vencimiento del contrato sin que se acuerde formalmente una prórroga (dentro de las permitidas en el pliego) o sin que se adjudique y formalice un nuevo contrato, el vínculo contractual se extingue y deja de obligar a las partes. Cualquier prestación que tenga lugar después de la extinción carece de cobertura contractual; no puede entenderse amparada en un contrato prorrogado tácitamente porque tal figura está legalmente proscrita.

En el caso planteado, debemos partir indicando que nos encontramos ante una situación de hecho relativamente frecuente en el ámbito local: por retrasos en la tramitación de un nuevo contrato (p. ej., licitaciones que no concluyen a tiempo, recursos, incidencias administrativas), un servicio público de tracto sucesivo se sigue prestando por el antiguo contratista, para no interrumpirlo, pero sin haberse formalizado la continuidad conforme a la Ley.

Se debe destacar que la LCSP 2017 contempla una medida extraordinaria para garantizar la continuidad de servicios esenciales en casos en los que la nueva licitación se vea afectada por imprevistos ajenos a la voluntad del órgano de contratación. Así, el último inciso del art. 29.4 LCSP 2017 permite, con carácter excepcional y por razones de interés público, una prórroga forzosa de hasta nueve meses tras la finalización del contrato vigente. Para ello, es necesario que la licitación del nuevo contrato se haya publicado al menos tres meses antes del vencimiento del actual, que se hayan producido circunstancias imprevisibles durante el procedimiento de adjudicación y que la prestación del servicio resulte imprescindible. Esta prórroga excepcional requiere acuerdo expreso del órgano de contratación y supone el mantenimiento íntegro de las condiciones establecidas en el contrato original.

En el caso que nos ocupa, no se indica que el ayuntamiento hubiera acordado formalmente la prórroga excepcional prevista en la LCSP 2017.Aun en el supuesto de que se hubieran cumplido los requisitos legales -como la convocatoria de la nueva licitación con la antelación debida-, la ausencia de un acto administrativo expreso determina que la continuidad del servicio se produjo en la práctica, pero no conforme a derecho.

Esto conlleva consecuencias jurídicas relevantes: no existiendo contrato en vigor, la relación entre la Administración y la empresa no puede entenderse regida por las condiciones del contrato extinguido, sino que se enmarca en los principios generales del Derecho, tales como la prohibición del enriquecimiento injusto, la necesidad de compensar al prestador que actúa de buena fe, y el respeto a las reglas de la legalidad financiera pública. En resumen, no estamos ante una verdadera prórroga contractual, sino ante una prestación ejecutada sin cobertura contractual -o fuera del ámbito del contrato finalizado-.

Cuando se llevan a cabo prestaciones en beneficio de la Administración sin la debida cobertura contractual, la cuestión clave radica en cómo compensar al particular que las ha ejecutado, conciliando el principio de legalidad con el principio de equidad -que veda el enriquecimiento injusto de la Administración-.

A lo largo del tiempo, tanto la jurisprudencia como la doctrina han fluctuado entre diversas construcciones jurídicas para dar respuesta a esta situación. Se ha apelado al enriquecimiento injusto como fuente de la obligación; se ha considerado también la posible responsabilidad patrimonial extracontractual de la Administración; e incluso se ha postulado una suerte de obligación cuasicontractual, derivada de la previa existencia de una relación contractual entre las partes. Cada una de estas vías ha pretendido ofrecer una solución que, respetando el marco legal, permita atender al legítimo derecho del particular a ser retribuido por los servicios efectivamente prestados.

El Consejo de Estado, en diversos dictámenes recientes, ha abordado múltiples supuestos de contratación irregular en los que, tras la extinción de un contrato, el antiguo adjudicatario continúa prestando el servicio debido a retrasos en la nueva adjudicación. Para determinar el cauce jurídico adecuado que permita retribuir estas prestaciones, el Consejo de Estado se inclina por priorizar la vía de la responsabilidad contractual frente a la extracontractual, atendiendo a las características particulares de estos casos.

En efecto, suele existir un contexto claramente contractual: el servicio prestado es esencialmente el mismo, no hay interrupción en su ejecución, y, en la mayoría de los supuestos, el procedimiento de adjudicación de un nuevo contrato se encuentra ya en marcha. En palabras del propio Consejo de Estado (Dictamen 706/2021, de 27 de enero de 2022), “en los casos descritos, como se ha visto, el supuesto de hecho causante de la indemnización frecuentemente proviene de una relación contractual que previamente unía a la Administración y al contratista, o de un contrato que estaba en una avanzada fase de preparación -aunque sin llegarse a su adjudicación y formalización- y que, en todos estos supuestos, las prestaciones que deben compensarse están claramente vinculadas o relacionadas con ese previo contrato o con el que estaba culminándose. En tales circunstancias, frente a las vías anteriormente analizadas, resulta mucho menos forzado que el pago de los servicios o trabajos adicionales realizados por el contratista «a vista, ciencia y paciencia» de la Administración contratante, se ponga en referencia con el previo contrato que ligó a las partes, desembocando en una responsabilidad de naturaleza contractual.”

De este modo, el Consejo de Estado defiende que, en contextos como el descrito, la responsabilidad contractual constituye el marco más adecuado y coherente para articular la compensación al contratista, al hallarse las prestaciones íntimamente conectadas con la relación contractual preexistente o con el nuevo contrato en tramitación.

Ahora bien, optar por un enfoque basado en la responsabilidad de naturaleza contractual conlleva consecuencias directas en la determinación de la cuantía a abonar al contratista saliente. Al entender que las prestaciones realizadas guardan una conexión sustancial con un contrato previo, el criterio general es que su retribución se ajuste, en principio, al precio pactado en dicho contrato extinto.

Este planteamiento permite equilibrar dos principios esenciales: por un lado, evitar que la Administración se enriquezca injustamente a costa del particular; y, por otro, no recompensar una actuación al margen del procedimiento legalmente establecido. Así, el contratista no recibe una compensación arbitraria, sino la que le habría correspondido en caso de haberse prorrogado válidamente el contrato en sus términos originales.

En esta línea, el Consejo de Estado subraya que esta opción contractualiza el método de cálculo de la compensación, dotándolo de objetividad y coherencia, y le confiere un carácter esencialmente resarcitorio o restitutorio -esto es, orientado a restituir el equilibrio económico preexistente-, en lugar de constituir una indemnización en sentido estricto derivada de responsabilidad extracontractual.

Según indica el consultante, los pliegos que rigieron la licitación original no preveían una cláusula de revisión de precios. Este hecho constituye un obstáculo para acceder a la aprobación de una revisión de precios bajo el amparo del contrato primitivo. Incluso si, hipotéticamente, los pliegos hubieran incluido una cláusula de revisión de precios, un contrato que ha expirado y se está ejecutando de facto no puede ser objeto de una revisión de precios. Los mecanismos de revisión de precios, y las modificaciones contractuales en general, están diseñados para contratos válidos y en vigor. Intentar aplicar tales mecanismos implicaría legitimar implícitamente una situación contractual ilegal, lo cual es contrario a los principios fundamentales del derecho de la contratación pública.

Dadas las limitaciones legales para una revisión de precios, el ayuntamiento podría analizar la viabilidad de compensar los mayores costes salariales a los que se enfrenta la empresa, bajo la doctrina rebus sin stantibus. Se trata de un principio jurídico excepcional que permite la modificación o resolución de un contrato cuando circunstancias imprevistas y extraordinarias alteran radicalmente la base objetiva del mismo, haciendo su cumplimiento excesivamente oneroso para una de las partes. Históricamente, su aplicación jurisprudencial ha sido muy restrictiva, aunque se observó cierta flexibilización durante la crisis financiera de 2008 y la pandemia de COVID-19. Un incremento en los costes salariales derivado de un nuevo convenio colectivo podría, en teoría, ser argumentado bajo la doctrina rebus sic stantibus si cumple con el alto listón de ser verdaderamente imprevisto, extraordinario y que cause un desequilibrio radical y desproporcionado que exceda el riesgo normal del negocio. La empresa debería demostrar que el impacto de este convenio colectivo en particular fue genuinamente imprevisible y que ha hecho el contrato «muy oneroso» o «irrealizable», teniendo en cuenta sobre todo que nos encontramos ante la aplicación de un contrato ya finalizado a una situación de hecho posterior. (Véase al respecto el Informe 6/2024, de 14 de marzo, de la Comisión Consultiva de Contratación Pública de Andalucía sobre la aplicabilidad de la doctrina del riesgo imprevisible, enlazada a la del “rebus sic stantibus”, para restablecer el equilibrio económico de contratos de servicios intensivos en mano de obra, como consecuencia del incremento sobrevenido de las condiciones salariales de los trabajadores por causa del cambio en el convenio colectivo aplicable durante la ejecución del contrato público).

Conclusiones

1ª De acuerdo con el art. 29.2 de la LCSP 2017, no es válida una prórroga por consentimiento tácito entre las partes. En consecuencia, no puede revisarse el precio de un contrato ya vencido, ni siquiera, aunque el servicio continúe prestándose por la misma empresa.

2ª. Cuando el contratista sigue prestando el servicio sin contrato en vigor, no se le puede aplicar el régimen del contrato anterior ni modificar sus condiciones, pero sí tiene derecho a ser compensado por el principio de prohibición del enriquecimiento injusto. Esta compensación debe hacerse tomando como referencia el precio del contrato extinguido, sin que ello implique una modificación o revisión del mismo.

3ª. Aunque la revisión de precios no proceda legalmente en este caso, podría estudiarse una compensación por desequilibrio económico derivado de circunstancias imprevisibles, como el aumento salarial por convenio colectivo. Esta vía exige acreditar rigurosamente que el incremento ha sido extraordinario, imprevisible y desproporcionado, y que supera el riesgo empresarial ordinario.