Algunas administraciones públicas de nuestro entorno argumentan que, a diferencia de años anteriores, para 2025 y 2026 la norma reguladora del RD-ley 14/2025 no limita la aplicación del incremento a la cuantía destinada al gasto social. En consecuencia, también aplican un incremento del 2,5% a las mejoras sociales, con efectos desde el 1 de enero de 2025. ¿Es jurídicamente viable?

Respuesta

El RD-ley 14/2025, de 2 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público, ha dispuesto que en el año 2025 las retribuciones del personal al servicio del sector público podrán experimentar un incremento global máximo del 2,5 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2024, incremento retributivo que se ha de considerar en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad de este y tendrá efectos económicos desde el 1 de enero de 2025. La masa salarial del personal laboral podrá incrementarse en el porcentaje máximo establecido en el apartado 1 del artículo en cuestión, debiendo mantenerse la homogeneidad entre los dos períodos objeto de comparación. Esta homogeneidad se refiere tanto a los efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.

Respecto al año 2026, se establece que las retribuciones del personal al servicio del sector público podrán experimentar un incremento global máximo del 1,5 % en comparación con las retribuciones vigentes a 31 de diciembre de 2025. En este cálculo se incluye el incremento retributivo aprobado previamente en el real decreto-ley, y se mantiene la referencia a la homogeneidad entre los períodos comparados, tanto en lo relativo a la plantilla como a la antigüedad de los empleados. Este incremento tendrá efectos económicos a partir del 1 de enero de 2026. Adicionalmente, y con efectos desde el 1 de enero de 2026, se contempla la posibilidad de aplicar un incremento retributivo adicional y consolidable del 0,5 %, sobre las retribuciones vigentes a 31 de diciembre de 2025 -incluyendo el incremento retributivo aprobado en el real decreto-ley-, siempre que la variación del IPC en el año 2026 sea igual o superior al 1,5 %. En caso de cumplirse esta condición, el abono de dicho incremento se realizará en el primer trimestre de 2027.

En cuanto a la efectividad del incremento retributivo, señala el art. 3.1 que:

• “1. Las Administraciones públicas establecerán el calendario de abono de los importes y atrasos correspondientes al ejercicio 2025, en el marco correspondiente de la negociación sindical de cada ámbito de administración. Dicho abono podrá distribuirse durante los ejercicios 2026, 2027 y 2028 o hacerse efectivo en el mes de diciembre de 2025.”

Nuestra posición, manifestada en numerosas consultas, parte del carácter básico de las normas que regulan el incremento retributivo, las cuales son aplicables a todas las administraciones públicas, extendiéndose a los empleados del sector público estatal, autonómico y local, basadas en las competencias exclusivas atribuidas al Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y coordinación con la Hacienda estatal por los arts. 149.1.13ª y 156.1 de la Constitución -CE-.

Una de las diferencias respecto de disposiciones anteriores reside en que no se contempla la posibilidad de incrementar los gastos de acción social, en términos globales, respecto a los anteriores ni tampoco se hace referencia a la posibilidad de que, en el sector público, se puedan realizar aportaciones a planes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivos siempre que no se supere el incremento global establecido.

No obstante esta omisión, entendemos que la voluntad del legislador es mantener el criterio de no aplicar el incremento a la cuantía destinada al gasto social. Esta posición puede sostenerse porque, aunque las retribuciones y los gastos sociales sean, en ambos casos, gastos de personal, deben distinguirse claramente. En este sentido, y después de pronunciamientos contradictorios, se pronuncia la sentencia del TS de 20 de diciembre de 2013, en la que se trataba la impugnación de los siguientes gastos de acción social recogidos en el Acuerdo: subvenciones sanitarias-prestaciones, sanitarias; subvenciones por nupcialidad o unión de hecho, natalidad o adopción; ayudas por sepelio, incineración; subvenciones por discapacitación; becas de orfandad por fallecimiento de personal en activo; seguros; ayuda para guardia y custodia de mayores; matrículas; y jubilación anticipada. La impugnación se residenciaba en entender que infringían lo establecido en el art. 93 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL- y en el art. 153 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-. Este último precepto establece que “Los funcionarios de Administración local sólo serán remunerados por las Corporaciones respectivas, por los conceptos establecidos en el art. 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto”.Pues bien, nuestro Alto Tribunal declara en su fundamento de derecho noveno lo siguiente:

• “Desde las anteriores consideraciones los reproches que el Abogado del Estado hace en dichos motivos de casación tercero, cuarto y séptimo no pueden considerarse justificados por estas razones que a continuación se exponen:

• 1.- La posibilidad de incluir entre las materias negociables cuestiones referidas a los funcionarios jubilados está admitida en el artículo 37.1.g) de la Ley 7/2997 (EBEP), ya que permite la negociación sobre criterios generales para la determinación pensiones de clases pasivas, y también la admitía el artículo 32.f) de la Ley 9/1987, de 12 de junio.

• Éste es un dato formal que ya da soporte a dicha posibilidad; y que se confirma con una interpretación teleológica del precepto que tome en consideración lo que antes se ha dicho sobre la homogeneización de funcionarios y personal laboral en cuestiones ligadas a postulados constitucionales, y sobre la conveniencia de interpretar restrictivamente las diferencias existentes en las materias ligadas a esos postulados constitucionales.

• A ello debe sumarse la posibilidad, reconocida por el artículo 1257 del Código civil, de que los contratos incluyan estipulaciones en favor de tercero, lo que demuestra que no es ajena a nuestro ordenamiento jurídico la posibilidad de que el contenido de un marco de regulación que figure en un instrumento que haya sido negociado sea extendido a personas distintas de las que intervinieron como interlocutores o partes directas en la negociación.

• 2.- Toda medida de acción social, como lo son las previstas en los artículos 27, 28, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 56, 58 y 60 del Acuerdo sobre Personal Funcionario impugnados por el Abogado del Estado, tiene un coste económico, pero ello no conlleva la necesidad de considerarlas retribuciones porque su razón de ser y su régimen de devengo es muy diferente.

• Las retribuciones son la contraprestación directa del trabajo profesional desarrollado, y se devengan por la totalidad de los empleados públicos con regularidad periódica en un mismo importe; mientras que las medidas de acción social no son compensación del trabajo realizado sino protección o ayuda de carácter asistencial, que se generan o devengan cuando se producen contingencias que colocan al beneficiario en una singular o desigual situación de necesidad. La propia regulación tributaria en materia de IRPF viene a admitir la diferencia entre una y otras, pues si bien señala que los rendimientos del trabajo son un componente de la renta gravada, dentro de ese concepto genérico separa lo que son propiamente retribuciones (sueldos y salarios) y lo que constituyen otras clases de devengos económicos o prestaciones provenientes del trabajo. Y hay una última razón nada desdeñable: toda medida de acción social tiene un coste económico, como ya se ha adelantado, por lo que equipararla con las retribuciones comportaría vaciar de contenido esta diferenciada materia negociable que señala la ley.

• Es cierto que la falta de una regulación más detallada del contenido de estas medidas ha suscitado dudas sobre la identificación de las mismas, y ha generado por ello pronunciamientos de esta Sala no siempre coincidentes. Mas la posible contradicción debe decidirse por la actual solución con base en las razones que acaban de apuntarse.”

A la vista de esta sentencia consideramos que esta materia debe entenderse resuelta: las medidas de acción social tienen un coste económico, pero ello no conlleva la necesidad de considerarlas retribuciones porque su razón de ser y su régimen de devengo es muy diferente. Por tanto, no pueden ser consideradas como tales a los efectos del RD-ley 14/2025, de 2 de diciembre, además de no existir un pronunciamiento expreso de la norma al respecto. Véase la consulta «Régimen aplicable a las aportaciones a los planes de pensiones de los empleados públicos tras el RD ley 14/2025»

En caso de considerarse que sí tienen naturaleza retributiva o asimilada (beneficios de personal derivados de la relación de servicio), deberían, en todo momento, respetar el incremento global máximo fijado por el RD-ley 14/2025, ya que el mismo no permite un plus de subida independiente.

​En nuestra consideración, sólo sería defendible jurídicamente un trato diferenciado si una norma básica posterior calificara expresamente esas mejoras como gasto social no sujeto al límite global de incremento, lo que actualmente no se desprende de la regulación vigente.

Sobre la aplicación del RD-ley 14/2025, de 2 de diciembre, se recomienda la lectura de las siguientes consultas:

• – Aplicación por el ayuntamiento de los incrementos retributivos aprobados por el RD-ley 14/2025

• – Aplicación al complemento específico del incremento retributivo del RD-ley 14/2025, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público

• – Criterios de aplicación y negociación de los incrementos retributivos de empleados públicos locales en 2025

• – ¿Cabe adoptar el acuerdo de incremento de retribuciones del RD-ley 14/2025 en 2026 respecto a las cantidades debidas de 2025?

Conclusiones

1ª. La jurisprudencia ha aclarado que las mejoras sociales no tienen la consideración de retribuciones, por lo que no se integran en el concepto básico de las mismas que se realiza por las normas vigentes en materia de régimen local.

2ª. Entendemos que la falta de pronunciamiento expreso del RD-ley 14/2025, de 2 de diciembre, implica que durante los años 2025 y 2026 no se contempla la posibilidad de incrementar los gastos de acción social, en términos globales.