Planteamiento

Se ha remitido a Intervención para su fiscalización un expediente de convocatoria de una subvención, aunque el procedimiento previsto es de concesión directa, amparado en el artículo 22.2.c) de la Ley General de Subvenciones (LGS).

Surge la duda de si una concesión directa puede articularse mediante convocatoria. El procedimiento previsto consiste en que, conforme se reciben solicitudes que cumplen los requisitos, se van adjudicando las ayudas hasta agotar el crédito disponible. Es decir, se trata de una concurrencia no competitiva. En las bases reguladoras de la subvención, el procedimiento es el mismo que se indica en la convocatoria:

“El procedimiento de otorgamiento de esta ayuda se efectuará en régimen de evaluación individualizada y concesión directa al amparo de lo establecido en el artículo 22.2.c) LGS.”

Por otro lado, el artículo 28.1 LGS establece que:

“Los convenios serán el instrumento habitual para canalizar las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado…”

Sin embargo, en este caso no se trata de una subvención nominativa, por lo que debe existir algún tipo de concurrencia, aunque no haya un tercero predeterminado.

Ante la convocatoria de subvención sometida a fiscalización, y teniendo en cuenta que se aplica el régimen de fiscalización previa limitada, surge la cuestión de cuál debe ser el sentido del informe de fiscalización, dado que los requisitos a comprobar no son los mismos si se trata de concurrencia competitiva o de concesión directa.

Si Intervención considera que el procedimiento establecido en las bases -y, por tanto, en la convocatoria- es incorrecto, ¿sería esto motivo de reparo en la convocatoria?

Respuesta

De los expuesto en la consulta nos da la impresión que más que una convocatoria lo que se realiza es la publicidad de la concesión de subvenciones directas para aquellas entidades que cumplan los requisitos establecidas en las bases reguladoras de dichas subvenciones, porque la concesión directa precisamente lo que trata evitar es la convocatoria pública. Y como bien dice la entidad consultante no se compara una solicitud con otra, sino que se concede directamente la subvención

Recordemos que el art. 22 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS- establece dos procedimientos para la concesión de subvenciones:

A) El de concurrencia competitiva, que es el procedimiento ordinario, en virtud del cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios (art. 22.1 LGS).

Aunque respecto de este procedimiento existen matices que se contemplan en la norma, así el art. 55.1 del RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, dispone que:

• “El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones será el de concurrencia competitiva, previsto en el art. 22.1 de la Ley.

• No obstante lo anterior, las bases reguladoras de la subvención podrán exceptuar del requisito de fijar un orden de prelación entre las solicitudes presentadas que reúnan los requisitos establecidos para el caso de que el crédito consignado en la convocatoria fuera suficiente, atendiendo al número de solicitudes una vez finalizado el plazo de presentación.“

Es decir, es posible que, en lugar de comparar una solicitud con otras, lo que se hace es conceder la subvención a todas aquellas que han presentado la solicitud y cumplan los requisitos.

B) La concesión directa de subvenciones, que a su vez tiene tres modalidades (art. 22.2 LGS):

• – Las subvenciones nominativas.

• – Las impuestas por una norma.

• – Con carácter excepcional, las que acrediten en general razones de interés público.

Las subvenciones constituyen una técnica de fomento, que sirve como instrumento para la promoción de determinados comportamientos que revisten interés público, apoyando económicamente las iniciativas de los ciudadanos.

Respecto a las previstas en el art. 22.2 LGS, concretamente se dispone que podrán concederse directamente, con carácter excepcional:

• “… aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.”

Podemos observar que para que puedan concederse este tipo de subvenciones directas es necesario que concurran los siguientes requisitos:

• a) Tienen carácter taxativo, de numerus clausus, porque el art. 55.2 del RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ratifica que las subvenciones sólo podrán concederse en forma directa en los casos previstos en el art. 22.2 LGS.

• b) Debe acreditarse en el expediente razones de interés público, social, económico o humanitario. El legislador ha establecido un numerus apertus de causas a las que se puede acudir para conceder este tipo de subvenciones.

• c) Los motivos expuestos tienen por finalidad acreditar las dificultades de realizar una convocatoria pública. Por tanto, si existe convocatoria pública no tiene sentido la concesión directa.

• d) Deben considerarse con carácter excepcional, por lo que debe ser objeto de una interpretación restrictiva, primando el procedimiento general.

El “interés público, social, económico o humanitario”, son conceptos jurídicos indeterminados, no siendo suficiente su mención con carácter genérico, sino que se deben acreditar los concretos motivos que implican el carácter social, económico o humanitario que justifican una concesión directa y excepcional de la concesión de la subvención. Por tanto, en el expediente deberá concretarse el interés público y social que motiva la concesión de la subvención.

En este sentido, recomendamos la lectura de las siguientes consultas:

• – Concesión directa de una subvención a un a club deportivo por razones de interés público.

• – Características de la subvención directa por razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.

• – Requisitos para la concesión directa de subvención municipal por razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras que dificulten su convocatoria pública.

Aunque no tiene carácter básico, traemos a colación el art. 28.3 LGS, según el cual las subvenciones directas previstas en el art. 22.2.c) LGS, deben ajustarse a las previsiones contenidas en esta ley:

• “… salvo en lo que afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia, y contendrá como mínimo los siguientes extremos:

• • a) Definición del objeto de las subvenciones, con indicación del carácter singular de las mismas y las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario y aquéllas que justifican la dificultad de su convocatoria pública.

• • b) Régimen jurídico aplicable.

• • c) Beneficiarios y modalidades de ayuda.

• • d) Procedimiento de concesión y régimen de justificación de la aplicación dada a las subvenciones por los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras.”

La sentencia de la AN de 24 de marzo de 2021, considera que:

• “… por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración (art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

• Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados.”

Respecto a este tipo de subvenciones, el art. 67.3.a) del RD 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, exige:

• “Una memoria del órgano gestor de las subvenciones, competente por razón de la materia, justificativa del carácter singular de las subvenciones, de las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario, u otras que justifican la dificultad de su convocatoria pública.”

En las subvenciones del art. 22.2.c) LGS, la norma hace hincapié en que se debe acreditar precisamente ese interés público social económico o humanitario que dificultan realizar la convocatoria pública, por lo que no tiene sentido que se realice una convocatoria pública cuando la subvención que se concede es de forma directa en base a este precepto; como decimos, nos parece más un aspecto relativo a la publicidad de la subvención directa. En algunas comunidades autónomas se publica la resolución en virtud de la cual se aprueban las bases y se convocan subvenciones directas pero en la propia resolución se conceden dichas subvenciones (podemos citar por ejemplo el Decreto 33/2025, de 25 de febrero, del Consell de la Generalitat Valenciana, por el que se aprueban las bases reguladoras y el procedimiento de concesión directa de ayudas urgentes para financiar la organización de actividades culturales y sociales no lucrativas vinculadas a las fiestas de las Fallas de 2025, en localidades que se vieron afectadas por el temporal de viento y lluvias iniciado el 29 de octubre de 2024 en la Comunitat Valenciana).

Siento esto así, entendemos que debería canalizarse a través de una convocatoria mediante régimen de concurrencia competitiva si es que al final se van a conceder a todos los que lo soliciten y no tratarse con una subvención directa, porque la finalidad de ésta es precisamente no realizar convocatoria pública.

En función de lo expuesto, en nuestra opinión, el informe de fiscalización no puede ser favorable porque las subvenciones directas en base al art. 22.2.c) LGSno deben de tener convocatoria pública, porque desnaturaliza la excepcionalidad de este tipo de subvenciones.

Por otra parte recordemos que los extremos a fiscalizar serán los que se determinan en el apartado Decimoctavo.2 del Acuerdo del Consejo de Ministros del 2008 (Resolución de 2 de junio de 2008, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos), sin perjuicio de los que haya aprobado el propio ayuntamiento. Y entre los extremos a fiscalizar en la fiscalización previa limitada consta la de que la concesión directa de la subvención se ampara en alguna de las normas que, según la normativa vigente, habilitan para utilizar este procedimiento, pero si no se justifica la dificultad de la convocatoria pública entendemos que no cumplirá este requisito, por lo que se deberá realizar el reparo correspondiente.

Conclusiones

1ª. En las subvenciones directas que se concedan al amparo de lo dispuesto en el art. 22.2.c) LGS debe justificarse los motivos por los que no se realiza convocatoria pública.

2ª. En el caso que se pretendan conceder subvenciones directas en base a este precepto mediante convocatoria pública entendemos que sería contradictorio y por tanto motivo de reparo de legalidad.