Primero. La competencia para conocer de este recurso corresponde a este Tribunal de conformidad con lo previsto en el artículo 46.2 de la LCSP, en relación con el convenio celebrado entre el Ministerio de Hacienda y la Comunidad Autónoma de Cantabria sobre atribución de competencias en materia de recursos contractuales de fecha 31 de octubre de 2024 (BOE núm. 269, de 7 de noviembre de 2024).

Segundo. Respecto del cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 50 y 51 de la LCSP, habiendo sido presentado el recurso el 11 de abril de 2025 en el Registro electrónico del Gobierno de Cantabria consta en el expediente administrativo la publicación de la retirada de la oferta en la Plataforma de Contratación del Sector Público el 21 de marzo de 2025 por lo que el recurso está interpuesto dentro del plazo previsto en el artículo 50.1.c) de la LCSP.

Tercero. Como se ha expuesto antes, el objeto del recurso es el acuerdo por el que se tiene por retirada la oferta de LAVOLA 1981, S.A.U. De conformidad con los artículos 44.2.b y c) y 44.1.a) de la LCSP, en la licitación de un contrato de servicios cuyo valor estimado sea superior a 100.000 es susceptible de recurrirse mediante el recurso especial en materia de contratación.

Cuarto. La empresa recurrente, LAVOLA 1981, S.A.U., ha presentado oferta siendo excluida, tras haber sido la mejor clasificada y por tanto propuesta como adjudicataria, acordándose la retirada de su oferta tras serle requerida el 30 de diciembre de 2024, la documentación como licitadora mejor valorada en el procedimiento de licitación, por lo que de no haber sido excluida sería la adjudicataria, razón por la que cabe aceptar la legitimación de la empresa recurrente.

El derecho o interés legítimo para recurrir está previsto en el artículo 48 de la LCSP:

«Podrá interponer el recurso especial en materia de contratación cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso».

En consecuencia, en el presente caso la posibilidad de ser adjudicatario, respecto de la impugnación de la retirada de la oferta, confiere a la reclamante la cualidad de legitimada para interponer el presente recurso.

Quinto. En relación con el fondo del asunto, la única cuestión controvertida es la concurrencia o no de la causa concreta que ha motivado que se tenga por retirada la oferta de la recurrente, es decir la acreditación de la solvencia técnica prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares (casusa MM2) respecto de los requisitos exigidos a tres de los cinco medios personales previstos para la ejecución del contrato, y que en particular se describen del siguiente modo en el pliego:

«UN/A (1) CONSULTOR/A (con diez años de experiencia):

o Titulación universitaria (licenciatura o grado superior en ingeniería o arquitectura), y una experiencia mínima de 10 años en el desarrollo de planes, estrategias o programas en alguno de los siguientes ámbitos: economía circular, gestión de residuos, cambio climático y/o sostenibilidad ambiental.

Dicha experiencia se acreditará mediante la justificación de haber participado en la elaboración de un mínimo de dos (2) planes de residuos y/o instrumentos estratégicos en materia de gestión de residuos para el sector público, ejecutados y finalizados en el trascurso de los 10 últimos años. La titulación aludida podrá corresponderse con cualquier disciplina de la ingeniería y la arquitectura, toda vez que los ingenieros y arquitectos tienen en común la cualificación para hallar soluciones a los problemas utilizando destrezas tecnológicas y científicas, así como las funciones de administración, investigación, desarrollo, diseño, operación y gestión, entre otras.

Además, la producción de residuos es común a todos los sectores económicos y de actividad y las soluciones de gestión se abordan desde distintos ámbitos de la ingeniería y de la arquitectura.

UN/A (1) TÉCNICO/A EN PROGRAMACIÓN/GIS (con tres años de experiencia):

o Titulación universitaria (licenciatura, diplomatura, grado medio y/o superior en Ingeniería, Arquitectura, Geografía o Informática) especialista en la programación, gestión de bases de datos, desarrollo de aplicaciones y sistemas de información geográfica. Deberá contar con una experiencia mínima de 3 años en la prestación de servicios en el análisis territorial y sistemas de Información Geográfica o acreditar haber realizado un Master universitario en GIS de mínimo 90 créditos.

La experiencia se acreditará con un certificado de vida laboral como analista GIS. La titulación aludida podrá corresponderse con cualquier disciplina de la ingeniería, arquitectura, geografía o informática, al poseer habilidades específicas y conocimientos técnicos en el tratamiento, obtención y producción de información georreferenciada, la integración y transformación de la información geoespacial, así como el diseño, implantación y uso de bases de datos espaciales.

– UN/A (1) TÉCNICO/A ADMINISTRATIVO/A:

o Titulación técnica en gestión administrativa, al realizar tareas de enlace, coordinación y organización en apoyo de los directivos y profesionales y/o preparan correspondencia, informes y actas de actuaciones y otra documentación especializada».

La recurrente centra los motivos del acuerdo de retirada de la oferta en el «Acta de informe complementario de solvencia, exclusión de licitador y nueva propuesta de adjudicación» de 21 de marzo de 2025, (en realidad la sesión que documenta tuvo lugar el 18 de marzo de 2025), en la que se considera no acreditada la solvencia técnica o profesional en los siguientes aspectos:

a. Consultor 1: Falta de acreditación de un mínimo de dos planes de residuos y/o instrumentos estratégicos en materia de residuos para el sector público, ejecutados y finalizados en el transcurso de los 10 últimos años.

b. Técnico en Programación/GIS: Falta de acreditación de experiencia mínima de 3 años en la prestación de servicios en el análisis territorial y sistemas de gestión geográfica.

c. Técnico Administrativo: Falta de acreditación del requisito de titulación.

Sin embargo, la recurrente omite que antes de la citada sesión de 18 de marzo de 2025 en la que se acuerda tener por retirada la oferta, tuvieron lugar las siguientes sesiones, que pueden consultarse en la Plataforma de Contratación del Sector Público al igual que el PCAP, dado que ninguno de estos documentos se ha enviado con el expediente remitido al Tribunal, y ello a pesar de que son expresamente mencionados en el informe del órgano de contratación.

-Una de 17 de diciembre de 2024 en la que se propone como adjudicataria a la recurrente, pero se advierte que:

«Antes de elevar la propuesta de adjudicación al Órgano de Contratación, la empresa licitadora deberá presentar la documentación que se señala en las cláusulas M) y 5 del PCAP, y deberá depositar la garantía definitiva exigida en la cláusula K)».

-Otra sesión, el 18 de febrero de 2025, en la que se analizó la documentación que le fue requerida para acreditar la solvencia técnica por haber sido propuesta como adjudicataria, y al ser deficiente se acordó un trámite de subsanación en los siguientes términos:

«Conceder a la empresa licitadora LAVOLA 1981, S.A.U. un plazo de tres (3) días hábiles para que presente la siguiente documentación, de acuerdo a lo exigido en las cláusulas M.2) y M.3) del PCAP, relativas a la solvencia técnica o profesional:

– Directora de Proyecto: Acreditación del requisito de haber dirigido un mínimo de dos planes de residuos y/o instrumentos estratégicos en materia de gestión de residuos para el sector público, ejecutados y finalizados en el transcurso de los últimos diez años.

– Consultor 1: Acreditación del requisito de haber participado en la elaboración de un mínimo de dos planes de residuos y/o instrumentos estratégicos en materia de gestión de residuos para el sector público, ejecutados y finalizados en el transcurso de los últimos diez años.

– Técnico en programación/GIS: Acreditación del requisito de experiencia mínima de tres años en la prestación de servicios en el análisis territorial y sistemas de Información Geográfica o acreditar haber realizado un máster universitario en GIS de mínimo 90 créditos, aportando, para ello, certificado de vida laboral como analista GIS.

– Técnico administrativo: Acreditación de la titulación técnica en gestión administrativa».

Es decir que antes de acordar la mesa de contratación la retirada de la oferta ya había mediado un previo trámite de subsanación concedido a la recurrente, tras la aportación de la documentación acreditativa de la solvencia técnica.

Las alegaciones del recurrente se centran en que el acuerdo impugnado supone una infracción del artículo 90 de la LCSP y de los principios de igualdad de trato y no discriminación, libre concurrencia y ampliación de la competencia, así como del artículo 140 de la LCSP y del artículo 81 del Real Decreto 1098/2001 de 12 de octubre, infracción que argumenta del siguiente modo: respecto de la documentación acreditativa del Consultor 1, acepta que no aportó uno de los dos certificados exigidos,- (de participación en la elaboración de un mínimo de dos planes de residuos y/o instrumentos estratégicos en materia de gestión de residuos para el sector público, ejecutados y finalizados en el transcurso de los últimos diez años)- sino solo la prueba de haberlo solicitado, por lo que estima que debería haber sido susceptible de un plazo de subsanación citando al tal efecto diversas resoluciones de tribunales administrativos de contratos, alegando que en ellas se concluye que «no cabe la subsanación de la subsanación», pero por el contrario sí que cabría la propia subsanación.

Lo cierto es que como se ha explicado antes la recurrente ya fue requerida para aportar la acreditación de su solvencia técnica y tras calificarla como defectuosa o incompleta, fue requerida para que subsanase los defectos detectados, por lo que la pretensión del recurrente no es sino precisamente una subsanación de la subsanación.

Por tanto, no se advierte ninguna de las infracciones invocadas, pues los preceptos citados de la LCSP se refieren a los requisitos exigibles de solvencia, que no son cuestionados por la recurrente y a la presentación de la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos.

El art. 81 del RD 1098/2001, establece:

«2. Si la mesa observase defectos u omisiones subsanables en la documentación presentada, lo comunicará verbalmente a los interesados.

Sin perjuicio de lo anterior, las circunstancias reseñadas deberán hacerse públicas a través de anuncios del órgano de contratación o, en su caso, del que se fije en el pliego, concediéndose un plazo no superior a tres días hábiles para que los licitadores los corrijan o subsanen ante la propia mesa de contratación.

3. De lo actuado conforme a este artículo se dejará constancia en el acta que necesariamente deberá extenderse». Y precisamente esto es lo que hizo la mesa de contratación, dando un plazo de tres días para subsanar y dejando constancia en el acta.

En cuanto a los principios de igualdad de trato y no discriminación, libre concurrencia y ampliación de la competencia, no se consideran infringidos, pues en primer lugar la recurrente no alega ningún término de comparación con el trato dado a otro licitador para poder ponderar el principio de igualdad, y los principios de concurrencia y competencia se consideran satisfechos con la subsanación ofrecida, siendo imputable solo al licitador la falta de acreditación en plazo mediante la obtención con la suficiente antelación de la acreditación de los requisitos de solvencia hasta ahora examinados.

Por tanto, subsiste el motivo de tener por retirada la oferta, consistente en que: «No se acredita el cumplimiento del requisito de haber participado en la elaboración de un mínimo de 2 planes de residuos y/o instrumentos estratégicos en materia de gestión de residuos para el sector público, ejecutados y finalizados en el trascurso de los 10 últimos años», ya que no se ha llegado a aportar uno de los dos certificados anunciados, en concreto el certificado correspondiente al trabajo de «Redacción programa municipal de prevención y gestión de residuos» del Ayuntamiento de San Eulalia des Riu, pues el documento aportado no está firmado, ni fechado, ni se indica la persona que certifica, por lo que no se considera válido para acreditar la experiencia de D. J.L.P.

Sexto. Respecto de la acreditación de la solvencia referida a los otros dos medios personales, cabe comenzar analizando la del Técnico en programación/GIS.

Como se ha expuesto antes, el pliego determina la forma concreta de acreditar la experiencia de este técnico. El pliego constituye la ley de la licitación de manera que la presentación de la oferta implica su aceptación incondicionada. Aplicar reglas distintas de las previstas en el pliego para que la recurrente pueda acreditar la experiencia de los medios personales que ofrece, sí que constituiría una vulneración del principio de igualdad, es decir, de las reglas a las que se han sometido le resto de los licitadores.

Pues bien, el pliego dice:

«Deberá contar con una experiencia mínima de 3 años en la prestación de servicios en el análisis territorial y sistemas de Información Geográfica o acreditar haber realizado un Master universitario en GIS de mínimo 90 créditos.

La experiencia se acreditará con un certificado de vida laboral como analista GIS. La titulación aludida podrá corresponderse con cualquier disciplina de la ingeniería, arquitectura, geografía o informática, al poseer habilidades específicas y conocimientos técnicos en el tratamiento, obtención y producción de información georreferenciada, la integración y transformación de la información geoespacial, así como el diseño, implantación y uso de bases de datos espaciales».

La recurrente no ha aportado ningún certificado de vida laboral, ni tampoco la realización un Máster universitario en GIS de mínimo 90 créditos.

Sencillamente considera que ha acreditado esa experiencia por otros medios alternativos, que no han sido tenidos en cuenta por la Mesa de contratación tales como la declaración responsable de experiencia del técnico aportada, que refiere 7 años, ni los certificados de ejecución aportados, que se aportan como documentos 8 a 15.

Este motivo de impugnación tampoco puede prosperar, pues la mesa de contratación ha de ceñirse a los medios acreditativos reseñados de forma tasada en el pliego, al igual que los licitadores, sin que esté permitido a estos sustituirlos por otros a su conveniencia. De considerar que los medios indicados no son aptos o que deberían establecerse otros debería haber impugnado el pliego, pues de lo contrario la presentación de la oferta implica como se ha dicho la aceptación incondicionada de sus cláusulas (art. 139.1 LCSP).

Séptimo. Por último, respecto de la solvencia técnica del Técnico administrativo, la recurrente alega que considera infringido el criterio de tener un grado de administración cuando la titulación de la persona incluida en la oferta es de grado en Biología, precisamente con la intención de facilitar la comprensión, gestión y proceso de la información y comunicaciones es injustificado, contraproducente y excede de la función de procurar la adecuada ejecución del contrato a través de adjudicatarios solventes.

De nuevo ha de aludirse a lo que establece el pliego: Titulación técnica en gestión administrativa, al realizar tareas de enlace, coordinación y organización en apoyo de los directivos y profesionales y/o preparan correspondencia, informes y actas de actuaciones y otra documentación especializada.

No es posible admitir que el grado en Biología del personal ofertado cumpla con lo establecido y ello sin dejar de reconocer que la titulación universitaria es superior a la exigida, pero como bien dice el informe del órgano de contratación, no admitir un título superior no contraviene el principio de libertad con idoneidad, sino que, simplemente, no es un título adecuado para acreditar los conocimientos en materia de gestión administrativa.

Por tanto, se trata simplemente de cumplir las reglas de acreditación de la formación previstas en el pliego, que aprobadas por el órgano de contratación son vinculantes para los licitadores y no pueden ser sustituidas por el criterio propio de estos.

Por último, debe abordarse el criterio general orientativo al que se refiere la recurrente al finalizar sus alegaciones, que teniendo en cuenta la imposibilidad de realizar una lista apriorística exhaustiva de defectos subsanables e insubsanables- se viene admitiendo que son insubsanables los defectos consistentes en la falta cumplimiento de los requisitos exigidos en el momento de cierre del plazo de presentación de proposiciones, y subsanables aquéllos que hacen referencia a la simple falta de acreditación de los mismos.

Lo cierto es que en el presente caso la recurrente ha tenido la oportunidad de subsanar en una ocasión los defectos que le fueron puesto de manifiesto tras aportar la documentación exigida como oferta mejor clasificada y propuesta como adjudicatario, y que tal como acepta el propio recurso, los trámites de subsanación no pueden quedar permanentemente abiertos, o que no cabe la subsanación de la subsanación, o como se indica en la Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales nº 259/2023, de 3 de marzo, (Rec. 99/2023), citada por el informe del órgano de contratación: «Ahora bien, el licitador no tiene derecho indefinidamente a la subsanación, de modo que una vez otorgado trámite de subsanación, el principio de igualdad de trato entre licitadores y de respeto a lo establecido a los Pliegos permite concluir que deba rechazarse la oferta que, tras haber dado al licitador la oportunidad de subsanar las deficiencias formales de que adoleciera, siga siendo insuficiente para acreditar la solvencia exigida en los Pliegos».

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación