Delito de prevaricación administrativa: necesidad de contar con un relato fáctico preciso y completo

Tribunal Supremo , 17-09-2025
, nº 731/2025, rec.8511/2022,

Pte: Hernández García, Javier

ECLI: ES:TS:2025:3908

ANTECEDENTES DE HECHO

El Juzgado de Instrucción núm. 4 de Arrecife instruyó Procedimiento Abreviado número 2142/2012, por delitos de prevaricación administrativa, malversación de caudales públicos, fraude a la administración, falsedad en documento público y falsedad en documento privado contra Jesús María, María Luisa, Pedro Francisco, Luciano, Narciso, Benita, Rodolfo, Saturnino, Teodosio, Vidal y Maximino; una vez concluso lo remitió a la Audiencia Provincial de Las Palmas de Gran Canaria, cuya Sección Sexta (Rollo P.A. 16/2020) dictó Sentencia número 308/2022 en fecha 22 de septiembre de 2022 que contiene los siguientes hechos probados:

«PRIMERO.- Probado y así se declara que el acusado Jesús María, Interventor de fondos del Ayuntamiento de Arrecife y con relación a las facturas presentadas en el Departamento de Intervención por las mercantiles «Instalaciones Eléctricas Conejeras S.L.» y «Señalizaciones Eléctricas Conejeras S.L.» administradas ambas por el también acusado Vidal, firmó los documentos contables de reconocimiento de la obligación y ordenación de pago sin comprobar, faltando a los deberes inherentes a su cargo, que alguna de las referidas facturas por su cuantía no se debían tramitar como contratos menores, sin comprobar si existía o no fraccionamiento de la prestación o sin comprobar, en suma, si la documentación que obraba en el procedimiento se correspondía con los requisitos establecidos en la Legislación sectorial en materia de contratos administrativos o en las Bases de Ejecución de los Presupuestos del Ayuntamiento de Arrecife.

SEGUNDO.- Se declara también probado que la acusada María Luisa en su condición de Concejal de Hacienda del Ayuntamiento de Arrecife firmo con fecha 8 de junio de 2011 tres ordenes de pagos por importes respectivos de:

1- 14.674,44 euros, correspondiente a la factora 0106 de fecha 6 de abril de 2011 presentadas en el Departamento de Intervención por la mercantil «Instalaciones Eléctricas Conejeras S.L.» por el concepto » instalación eléctrica Castillo de San Miguel».

2- 13.925,11 euros, correspondiente a las facturas NUM000 y NUM001 de 25 de abril de 2011 presentadas en el Departamento de Intervención por la mercantil «Instalaciones Eléctricas Conejeras S.L. por el concepto Instalación eléctrica y Megafonía para mercadillo Pza Iglesia.

3- 26.967,21 euros, correspondientes a las facturas NUM002 y NUM003 de 25 de abril de 2011 presentadas en el Departamento de Intervención por la mercantil «Instalaciones Eléctricas Conejeras S.L.» por el concepto «instalación eléctrica feria de cruceros».

Con pleno conocimiento de los defectos de los que adolecía la tramitación de las facturas presentadas por le referida mercantil al haber sido advertida de ello por informes recibido el 2 de febrero de 2011 y con pleno cocimiento de que con dichos defectos no se podía ordenar el pago, obrando, por tanto, en consciente contradicción con el derecho.

TERCERO.- Igualmente se declara probado que la totalidad de las facturas presentadas para su abono en el Departamento de Intervención del Ayuntamiento de Arrecife por parte de las mercantiles «Instalaciones Eléctricas Conejeras S.L.» y «Señalizaciones Eléctricas Conejeras S.L.», se corresponden con obras o servicios efectivamente prestados, correspondiéndose las facturas emitidas por dichas mercantiles con los servicios u obras prestados.

CUARTO.- Se declara probados que los/a acusados/a Maximino; Saturnino; Constancio; Luciano; Pedro Francisco; Benita; Narciso e Rodolfo estamparon su firma en las referidas facturas en su condición de Concejales de área o Técnicos previa comprobación de haberse ejecutado la prestación.

QUINTO.- No se declara probado que los/as acusados/as Jesús María; Vidal; Maximino; Saturnino; Constancio; María Luisa; Luciano; Pedro Francisco; Benita; Narciso e Rodolfo se confabularan para obtener indebidamente y en provecho de las mercantiles referidas, cuantiosos pagos procedentes del Ayuntamiento de Arrecife en perjuicio de Este y sin tener derecho a dicho abono.

Del mismo modo tampoco se declara probados que dichos/as acusados/as se confabularan para defraudar los derechos del Ayuntamiento de Arrecife.

SEXTO.- No se declara probado que el acusado Maximino participara en la elaboración del listado de facturas pendientes de pago para su posterior aprobación en el Pleno de 18 de noviembre de 2011.

Sin que tampoco se haya probado que en los listados aprobados no se haya respetado la prelación de créditos en perjuicio de otros proveedores del Ayuntamiento y en beneficio de las mercantiles «Instalaciones Eléctricas Conejeras S.L.» y «Señalizaciones Eléctricas Conejeras S.L.».

SÉPTIMO.- No se declara probado que el acusado Jesús María faltara a la verdad en el certificado remitida al Ministerio de Hacienda para inclusión de facturas en el Plan de Pagos contemplado por el Real Decreto Ley 4/12, plan de pagos al que se acogió el Ayuntamiento de Arrecife en el Pleno de 14 de mayo de 2012, sin que en dicho Pleno se aprobara relación alguna de facturas pendientes de pago.»

La Audiencia de instancia dictó el siguiente pronunciamiento:

«LA SALA RESUELVE.- Que debemos condenar y condenamos a Jesús María como autor criminalmente responsable de un delito continuado de prevaricación administrativa,con la atenuante muy cualificada de colaboración y con la atenuante simple de dilaciones indebidas a la pena de CUATRO AÑOS y TRES MESES DE INHABILITACIÓN ESPECIAL PARA EMPLEO O CARGO PÚBLICO, con la imposición de una undécima parte de las costas devengadas.

LA SALA RESUELVE.- Que debemos condenar y condenamos a María Luisa como autora criminalmente responsable de un delito de prevaricación administrativa con la atenuante simple de dilaciones indebidas a la pena de SIETE AÑOS D E INHABILITACIÓN ESPECIAL PARA EMPLEO O CARGO PÚBLICO, con la imposición de una undécima parte de las costas devengadas.

Que debemos ABSOLVER y ABSOLVEMOS al acusado Jesús María, de los delitos continuados de malversación de caudales públicos, fraude a la administración, falsedad en documento mercantil y falsedad en documento oficial de los que venia siendo acusado.

Que debemos Que debemos ABSOLVER y ABSOLVEMOS al acusado Vidal, de los delitos continuados de prevaricación, malversación de caudales públicos, fraude a la administración y falsedad en documento mercantil de los que venía siendo acusado.

Que debemos Que debemos ABSOLVER y ABSOLVEMOS al acusado Teodosio, de los delitos continuados de prevaricación, malversación de caudales públicos, fraude a la administración de los que venía siendo acusado.

Que debemos Que debemos ABSOLVER y ABSOLVEMOS al acusado Pedro Francisco, de los delitos continuados de prevaricación, malversación de caudales públicos, fraude a la administración de los que venía siendo acusado.

Que debemos Que debemos ABSOLVER y ABSOLVEMOS al acusado Narciso, de los delitos continuados de prevaricación, malversación de caudales públicos, fraude a la administración de los que venía siendo acusado.

Que debemos Que debemos ABSOLVER y ABSOLVEMOS al acusado Maximino, de los delitos continuados de prevaricación, malversación de caudales públicos, fraude a la administración de los que venía siendo acusado.

Que debemos Que debemos ABSOLVER y ABSOLVEMOS al acusado Saturnino, de los delitos continuados de prevaricación, malversación de caudales públicos, fraude a la administración de los que venía siendo acusado.

Que debemos Que debemos ABSOLVER y ABSOLVEMOS al acusado Luciano, de los delitos continuados de prevaricación, malversación de caudales públicos, fraude a la administración de los que venía siendo acusado.

Que debemos Que debemos ABSOLVER y ABSOLVEMOS a la acusada Benita, de los delitos continuados de prevaricación, malversación de caudales públicos, fraude a la administración de los que venía siendo acusado.

Que debemos Que debemos ABSOLVER y ABSOLVEMOS a la acusada María Luisa de los delitos continuados de malversación de caudales públicos Y fraude a la administración de los que venía siendo acusada.

Que debemos Que debemos ABSOLVER y ABSOLVEMOS al acusado Rodolfo de los delitos continuados de prevaricación administrativa, malversación de caudales públicos, falsedad en documento oficial y en documento mercantil de los que venía siendo acusado.

Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos mandamos y firmamos

Notifíquese la presente resolución haciendo saber que frente a la misma cabe preparar recurso de casación ante esta Sección en el plazo de CINCO días.»

Notificada en forma la anterior resolución a las partes personadas, se preparó recurso de casación por la representación procesal de Dª. María Luisa, que se tuvo por anunciado, remitiéndose a esta Sala Segunda del Tribunal Supremo las certificaciones necesarias para su sustanciación y resolución, formándose el correspondiente rollo y formalizándose el recurso.

La representación de la recurrente basa su recurso de casación en los siguientes motivos :

Motivos primero y segundo.- Por infracción de ley y con cauce en el artículo 849.1 de la LECrim, en el que se denuncia la indebida aplicación del artículo 404 del Código Penal.

Motivo tercero.- Por quebrantamiento de forma, al amparo del artículo 851.1º de la Ley de Enjuiciamiento Criminal al haberse considerado como hechos probados conceptos que, por su carácter jurídico, suponen la predeterminación del fallo.

Conferido traslado para instrucción, el Ministerio Fiscal solicita la desestimación del recurso. La Sala lo admitió a trámite quedando conclusos los autos para señalamiento de fallo cuando por turno correspondiera.

Evacuado el traslado conferido, se celebró la votación y deliberación prevenida el día 16 de septiembre de 2025.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Y SEGUNDO MOTIVO, POR INFRACCIÓN DE LEY, AL AMPARO DEL ARTÍCULO 849.1º LECRIM : INDEBIDA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 404 CP

1. El primer motivo denuncia infracción de ley. Considera que la actuación de la recurrente no puede calificarse de resolución administrativa pues la aprobación del pago de las facturas debe reputarse como acto de trámite, de mera ejecución de lo ya resuelto: la previa contratación de los servicios o prestaciones del proveedor respecto de la que la recurrente no intervino al carecer de toda competencia. Por otro lado, las facturas fueron previamente intervenidas, formal y materialmente, por el funcionario competente, en los términos precisados en los artículos 212 y ss del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo por el se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas locales. La propia sentencia declara probado que el interventor incumplió sus funciones pues no formuló reparo alguno a las facturas en cuyo proceso de liquidación intervino. En esa medida, la actuación de la recurrente se ajustó a sus obligaciones dentro del expediente contable, careciendo, insiste, de toda participación ni en lo contratado ni en las condiciones de la contratación.

Pero no solo. A su parecer, el juicio de subsunción carece de fundamento desde el momento en que la propia sentencia declara probado que los servicios y prestaciones realizadas se efectuaron y que no se produjo ningún quebranto para las arcas públicas del municipio. La cantidad facturada respondía a la realidad material de la actividad contratada lo que excluye la injusticia del acto que se limita a ordenar el pago de lo materialmente adeudado. No puede apreciarse la injusticia intensa que reclama el tipo, como soporte de la antijuricidad específicamente penal de la conducta prevaricadora.

El segundo motivo, que también invoca la infracción de ley, sin embargo, se separa del cauce casacional pues lo que se cuestiona es el hecho relativo a que la recurrente conociera que el pago de las facturas contradecía la legalidad a la vista de los informes presentados por la Sra. María Luisa. Y ello porque, si se atiende al contenido de estos, podrá constatarse que no hacen referencia a las facturas cuyo pago fue autorizado por la recurrente. Dichos informes aluden a procedimientos de contratación totalmente distintos. De ahí que las tres facturas cuyo pago se autorizó no se diferencien de las otras quince facturas cuyo pago fue también autorizado y respecto de las que el tribunal de instancia descartó cualquier irregularidad o conciencia de ilegalidad por parte de la hoy recurrente.

2. Delimitados los gravámenes que sostienen los motivos del recurso, para su análisis debemos partir del rol basilar que cumple en el enjuiciamiento penal el hecho probado al predeterminar la operación de búsqueda de la norma que puede resultar aplicable. Como afirmamos en la STS 85/2024, de 26 de enero, «el juicio de subsunción solo puede recaer sobre los hechos declarados probados en el correspondiente apartado de la sentencia. Estos deben permitir identificar, ya sea en términos literales o contextuales, la presencia de todos los elementos exigidos por el tipo correspondiente, objeto de acusación, y, en su caso, de las circunstancias modificativas de la responsabilidad cuya aplicación haya sido pretendida por las partes».

De ahí, las exigencias de precisión y completitud en el relato fáctico pues este constituye, insistimos, la única fuente de la que el tribunal puede suministrarse información para la construcción de su inferencia normativa. Lo que arrastra, como lógica consecuencia, que cuando se combata el juicio de subsunción de los hechos en la norma penal por vía de recurso, el tribunal que conozca del mismo no pueda traspasar los límites fijados en la declaración de hechos probados. Tiene vedado heterointegrarla en perjuicio del reo con referencias fácticas que, desperdigadas en la fundamentación jurídica, puedan prestar consistencia o justificación normativa al juicio de subsunción cuestionado. Si pese a la condena en la instancia, el hecho probado incompleto o impreciso impide la subsunción pretendida por las acusaciones y estas lo consienten, sin reclamar su reparación mediante el recurso devolutivo que corresponda, lo que no puede hacer el tribunal que conoce del recurso formulado solo a instancia de la persona condenada es reconstruir el hecho declarado probado en la instancia en términos que, ahora sí, permitan la subsunción combatida.

3. Sentado lo anterior, los motivos deben prosperar.

Los hechos que se delimitan en la sentencia recurrida en modo alguno permiten la subsunción pretendida por la acusación.

Y la razón principal es que resultan manifiestamente incompletos, impidiendo el exigible control normativo de la conducta al omitir toda descripción de los » defectos » -así se denominan en la sentencia- que impedían a la recurrente autorizar el pago de las facturas.

Se concluye sobre la existencia de «defectos» obstativos del pago, pero no se precisan las premisas fácticas de las que se parte.

Desconocemos de qué exigencias se desvió la recurrente, qué condiciones de producción incumplió, qué óbices de pago concurrían… La simple mención a que recibió informes no solo no permite conocer su contenido. También impide, y estos es decisivo, que la realidad de las objeciones que, se afirman, contenían, pueda ser tenida como hecho probado. Y sin esa información declarada probada es imposible evaluar normativamente si el acto administrativo satisfizo los intensos niveles de desviación de la legalidad y de injusticia que reclama la aplicación del tipo de la prevaricación administrativa del artículo 404 CP.

4. Grave déficit descriptivo que, además, resulta, en el caso, incorregible. Es cierto, no obstante, que, de manera muy excepcional, hemos admitido fórmulas de heterointegración respecto a elementos accesorios y siempre que pueda identificarse con la necesaria precisión y contundencia a tales datos como genuinos hechos probados -vid. SSTS 972/2012, de 3 de diciembre; 57/2022, de 24 de enero-. También lo es que en alguna ocasión hemos sostenido -vid. STS 859/2013, de 21 de octubre- que simples errores de ubicación de la afirmación fáctica en la estructura de la sentencia no pueden neutralizar la posibilidad de formular el juicio de subsunción » cuando cualquier lector de la sentencia la capta sin margen para la confusión «.

5. Pero es evidente que este no es el caso que nos ocupa. En efecto, la subsunción, como una genuina operación normativa, y como destacábamos en nuestra STS 263/2024, de 18 de marzo, no puede recaer sobre cualquier hecho o afirmación contenida en la sentencia. La heterointegración con afirmaciones, aun de carácter fáctico, incorporadas a la fundamentación jurídica, entraña siempre el peligro de lesionar el derecho de la persona acusada a conocer con claridad aquello por lo que se le condena. De manera que, salvo de que se trate de extremos que claramente beneficien las tesis defensivas, a través de este mecanismo heterointegrativo solo será posible completar, mediante las llamadas unidades mínimas de observación , lo que ya consta debidamente expuesto en el relato fáctico en sus aspectos esenciales. Si la sentencia es o pretende ser un cuerpo sistemático y armónico, su redacción deberá respetar estos presupuestos y distinguir perfectamente los diferentes planos -fáctico y jurídico- que intervienen en su composición. Los fundamentos de derecho no son el lugar adecuado para completar o integrar el hecho probado y mucho menos para ampliarlo en perjuicio de la persona acusada.

En el caso, la profusa, pero no excesivamente clara, fundamentación jurídica de la sentencia recurrida aparece nutrida de menciones, algunas circulares, a datos de prueba. Pero ello no quiere decir, ni mucho menos, que dichas expresiones con apariencia de facticidad respondan a las exigencias de precisión, asertividad y extremada claridad que deben caracterizar, de manera indisponible, al hecho probado sobre el que se funda una decisión de condena. De su examen, resulta difícilmente identificable cuál es el preciso e inteligible contenido de los informes que identificaban los «defectos» que según, imaginamos, la informante , impedían ordenar el pago de las facturas.

6. Por lo que está en juego -la libertad de quien a consecuencia de lo declarado probado ha sido condenado-, la determinación del hecho probado sobre el que se sostienen los juicios de tipicidad y de participación criminal no puede quedar al albur de complejas operaciones reconstructivas, interpretando lo que el tribunal de instancia pretendió declarar probado. Esa carga no puede, en modo alguno, exigirse a quien interpone un recurso contra la sentencia condenatoria basado en la incompletitud descriptiva del hecho probado.

Al desconocerse de manera absoluta los defectos que el tribunal consideró probados que impedían autorizar el pago de las facturas es obvio que no podemos evaluar sí se cumplen las exigencias del tipo objetivo y subjetivo del delito de prevaricación. Y esta indeterminación fáctica estructural solo puede resolverse a favor de la persona acusada, afirmando la atipicidad de los incompletos hechos declarados probados.

7. En todo caso, y a mayor abundancia, vuelve a tener razón el recurrente cuando afirma que la propia sentencia recurrida neutraliza la antijuricidad reclamada por el tipo cuando también declara probado que las obras facturadas se ejecutaron y su importe se ajustó al valor de mercado, no afectando a los intereses patrimoniales de la corporación.

Nuestra STS 96/2025, de 6 de febrero, se hace eco de la doctrina de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo -vid. STS 930/2003, citada por la sentencia de 9 de octubre de 2020- en la que se destaca que, si efectivamente fueron ordenadas unas obras, los vicios existentes en dichas órdenes como consecuencia de los requisitos de competencia o procedimiento que no son imputables al contratista, no pueden oponerse a él para que este pueda percibir su importe. Lo relevante es que conste acreditado que las órdenes se dieron por quienes para el contratista tenían la apariencia suficiente de ostentar la efectiva potestad de la contratación administrativa. El impago de las obras efectivamente realizadas y entregadas a la Administración, tanto sea a consecuencia de actos de la propia Administración como de la dirección facultativa de la obra, produce un enriquecimiento injusto para aquella y un empobrecimiento para la contratista que impone a la Corporación la obligación de pagar el coste de las obras.

Doctrina que coliga con nuestra jurisprudencia sobre la prevaricación administrativa del artículo 404 del Código Penal y la necesidad de identificar un plus de antijuridicidad, de modo que la resolución cuestionada introduzca un grave trastorno de la actividad normal de los organismos públicos. Recordándose en la STS 82/2017, de 13 de febrero, «que la arbitrariedad de la resolución, la actuación a sabiendas de su injusticia, tiene ordinariamente una finalidad de beneficiar o perjudicar a alguien, por lo que la prueba del elemento subjetivo exige constatar la concurrencia de indicios de algún tipo de interés que explique el carácter espurio de la resolución dictada».

Y con precisa referencia a las decisiones de pago de obras ejecutadas, la STS 86/2022, de 22 de enero, reproduciendo los argumentos del ATS de fecha 16 de abril de 2021, Causa Especial 20490/2015, nos recuerda «que no puede acogerse que la orden de pagar los servicios ejecutados y obtenidos a partir de una contratación irregular sea, en sí misma, una decisión susceptible de constituir un delito autónomo de prevaricación. El apartamiento de la legalidad es predicable de la celebración de los contratos, pero no es factible que se tache de ilegal o de injusto el pago de unos servicios irregularmente contratados pero que materialmente han llegado a obtenerse, pues lo contrario sí sería un claro supuesto de enriquecimiento injusto. Los acuerdos de ejecución no dependen de una decisión autónoma o discrecional como parece sostenerse, pues existe la obligación de pago cuando la deuda guarda correspondencia real con la obtención de una prestación y cuando esta surge de un acto administrativo dotado de plena eficacia, considerando que el ordenamiento jurídico administrativo no establece una obligación de revisar la legalidad de la decisión contractual y de sus antecedentes, ni tampoco ampara el enriquecimiento de la entidad pública con un correlativo daño al prestador del servicio (…) la aprobación de la factura y el pago son actos de trámite en ejecución de lo ya resuelto».

8. Si, como se considera acreditado, la Sra. María Luisa no intervino en la contratación, parece, irregular de los servicios y obras, si las facturas fueron previamente intervenidas sin reparo por parte del funcionario competente, si los importes respondían a las obras efectivamente ejecutadas y no causaron quebranto al patrimonio público, la conducta de la recurrente, limitándose a autorizar su pago, no puede ser considerada penalmente relevante.

La estimación de los dos primeros motivos disculpa el análisis de los siguientes.

CLÁUSULA DE COSTAS

9. Tal como previene el artículo 901 LECrim, las costas del recurso se declaran de oficio.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido

Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de la Sra. María Luisa contra la sentencia de 22 de septiembre de 2022 de la Audiencia Provincial de Las Palmas (Sección 6ª), que casamos y anulamos y será sustituida por la segunda sentencia que a continuación se dicte.

Las costas del recurso se declaran de oficio.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la presente no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

SEGUNDA SENTENCIA

RECURSO CASACION núm.: 8511/2022

Ponente: Excmo. Sr. D. Javier Hernández García

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María del Carmen Calvo Velasco

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Penal

Segunda Sentencia

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Manuel Marchena Gómez

D.ª Carmen Lamela Díaz

D. Ángel Luis Hurtado Adrián

D. Leopoldo Puente Segura

D. Javier Hernández García

En Madrid, a 17 de septiembre de 2025.

Esta sala ha visto ha visto el recurso de casación por infracción de ley y quebrantamiento de forma número 8511/2022, interpuesto por María Luisa contra la sentencia núm. 308/2022 de fecha 22 de septiembre de 2022 dictada por la Sección 6ª de la Audiencia Provincial de Las Palmas de Gran Canaria, sentencia que ha sido casada y anulada por la dictada en el día de la fecha por esta Sala integrada como se expresa.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Javier Hernández García.

ÚNICO.- Se aceptan y se dan por reproducidos los Antecedentes de Hecho de la sentencia de instancia, que no fueren incompatibles con los de la sentencia rescindente y con esta segunda.

ÚNICO.- La estimación de los dos primeros motivos de casación comporta la absolución de la recurrente.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido

Absolvemos a la Sra. María Luisa del delito de prevaricación por el que venía siendo acusada.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la presente no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.