¿Es aplicable la Ley de Expropiación Forzosa a las expropiaciones urbanísticas llevadas a cabo por el ayuntamiento?

Tribunal Supremo , 31-10-2025
, nº 1394/2025, rec.5576/2023,

Pte: Pueyo Calleja, Francisco Javier

ECLI: ES:TS:2025:4889

ANTECEDENTES DE HECHO

La Resolución del Consejo Rector de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Málaga de fecha 28 de septiembre de 2020 (Expte. 1993/110) acordó desestimar la solicitud formulada por Inmuebles Portillo S.L. de reversión de los terrenos situados en C/ El Gordito, con una superficie (afectada por la expropiación) de 3.428,50 m2, que habían sido objeto del «Proyecto de expropiación de terrenos para uso educativo en Avda. Virgen de Belén» aprobado en 1994.

La representación procesal del demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, que fue desestimado en la sentencia n.º 150/2022, de 5 de mayo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 7 de Málaga en el recurso n.º 478/2020.

Impugnada la mencionada sentencia, la Sección Segunda Funcional de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla con sede en Málaga dictó sentencia n.º 1200/2023, de 10 de mayo, en el recurso de apelación n.º 1638/2022, cuyo fallo literalmente establecía:

«Que DESESTIMO el recurso interpuesto por la procuradora de los Tribunales Sra. Ana Cristina de los Ríos Santiago, en nombre y representación de INMUEBLES PORTILLO S.L, contra la GERENCIA MUNICIPAL DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE MÁLAGA, frente al Acuerdo del Consejo Rector de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Málaga de fecha 28 de septiembre de 2020, notificado el 14 de octubre, recaído en el Expte. 1993/110, se ha acordado desestimar la solicitud formulada por Inmuebles Portillo S.L. de reversión de los terrenos situados en C/ El Gordito, con una superficie (afectada por la expropiación) de 3.428,50 m2, que habían sido objeto del «PROYECTO DE EXPROPIACIÓN DE TERRENOS PARA USO EDUCATIVO EN AVDA. VIRGEN DE BELEN» aprobado en 1994.

Todo ello con imposición de costas a la parte demandante con el límite de 2.500 euros.»

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal del demandante, que la Sala de instancia tuvo por preparado en auto de fecha 7 de julio de 2023 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo por auto de fecha 14 de diciembre de 2023 acordó:

«1º) Admitir el recurso de casación nº 5576/2023, preparado por la representación procesal de Inmuebles Portillo S.L., contra la sentencia nº 1200/2023, de 10 de mayo, dictada por la Sección Funcional Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el recurso de apelación nº 1638/2022.

2º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si los presupuestos habilitantes del ejercicio del derecho de reversión contemplados en la legislación general sobre expropiación forzosa resultan de aplicación a las expropiaciones urbanísticas, o si, por el contrario, el marco normativo que regula el ejercicio del derecho de reversión derivado de una expropiación urbanística es el régimen sectorial específico establecido en la legislación del suelo. […]».

Y a tal efecto, el citado auto identifica como normas que, en principio, serán objeto de interpretación el artículo 47 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, y artículos 54 y 85 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Abierto el trámite de interposición del recurso, la representación procesal de la parte recurrente, con fecha 6 de febrero de 2024, presentó escrito con exposición razonada de las infracciones normativas y/o jurisprudenciales identificadas en el escrito de preparación, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita y termina suplicando a la Sala:

«[…] Que tenga por presentado este escrito y copias adjuntas, se sirva admitirlo y, en su virtud, tenga por formalizado, en tiempo y forma legales, escrito de INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia nº 1200/2023 dictada por el TSJ de Andalucía, Málaga, Sección Funcional Segunda, con fecha 10 de mayo de 2023, en el Recurso de Apelación nº 1638/2022; de manera que, una vez cumplidos los trámites legales, se dicte Sentencia que, tras pronunciase sobre la cuestión que presenta interés casacional, acuerde estimar el presente recurso de casación y estimar, asimismo, el recurso contencioso-administrativo interpuesto, revocando en consecuencia la Sentencia recurrida, así como la de instancia, y, por ende, acuerde anular el Acuerdo adoptado por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Málaga con fecha 28 de septiembre de 2020, en el Expte. 1993/110 y reconocer el derecho de mi mandante a la reversión de la Finca situada en C/ El Gordito, con una superficie (afectada por la expropiación) de 3.428,50 m2, ordenando todos los trámites precisos para proceder a la citada reversión; con expresa condena en costas a la Administración demandada.»

La representación procesal de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Málaga se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario mediante escrito presentado el 19 de marzo de 2024, en el que terminaba suplicando a la Sala que:

«[…] que teniendo por presentado este escrito se sirva admitirlo, y de conformidad con lo expuesto en el cuerpo del mismo, tenga por evacuado, en tiempo y forma procesal el trámite concedido, y por formulada oposición al recurso de casación interpuesto por INMUEBLES PORTILLO, S.L, interesando se desestime íntegramente el mismo y confirme la Sentencia nº 1200/2023, de 10 de mayo de 2023, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en Málaga, en el recurso de Apelación nº 1638/2022, frente a la Sentencia nº 150/2022 de 5 de mayo de 2022, dictada en el Procedimiento ordinario 478/2020.»

De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de esta Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública, quedando el recurso concluso y pendiente de señalamiento.

Por providencia de 8 de octubre de 2025 se señaló para la deliberación, votación y fallo del presente recurso el día 28 de octubre de 2025, en que, efectivamente, tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Objeto del recurso. De la resolución administrativa y de las Sentencias del Juzgado y de la Sala de Instancia.

1.1. Es objeto de impugnación en este recurso de casación la sentencia de la Sección Segunda Funcional de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla con sede en Málaga dictó sentencia n.º 1200/2023, de 10 de mayo, en el recurso de apelación n.º 1638/2022, que desestimó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia n.º 150/2022, de 5 de mayo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 7 de Málaga en el recurso n.º 478/2020.

Esta última sentencia, a su vez, había desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el hoy recurrente contra la Resolución del Consejo Rector de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Málaga de fecha 28 de septiembre de 2020 (Expte. 1993/110) acordó desestimar la solicitud formulada por Inmuebles Portillo S.L. de reversión de los terrenos situados en C/ El Gordito, con una superficie (afectada por la expropiación) de 3.428,50 m2, que habían sido objeto del «Proyecto de expropiación de terrenos para uso educativo en Avda. Virgen de Belén» aprobado en 1994.

1.2. En la resolución administrativa impugnada se dispuso desestimar la solicitud de la mercantil Inmuebles Portillo, S.L. de reversión de los terrenos ocupados el 26 de septiembre de 1994, al no darse el supuesto previsto legalmente establecido en el art. 47.1 del TRLS para la expropiación urbanística para uso dotacional público. Se expropió para uso dotacional educativo según el PGOU de 1983 y si bien el uso resultó alterado con el PGOU de 2011, los nuevos usos asignados seguían siendo al suelo expropiado eran y siguen siendo para dotacional público (equipamiento social esencialmente). Estimó que no era de aplicación, para esta expropiación, el art. 54 LEF invocado por el recurrente.

1.3. El referido acuerdo fue recurrido ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 7 de Málaga, que dictó sentencia n.º 150/2022, de 5 de mayo declarando ajustado a derecho el acto impugnado, con fundamento, en síntesis:

«[….] El recurso que nos ocupa debe ser desestimado y ello por cuanto, como ya hemos visto, tratándose de expropiaciones urbanísticas, el propio art. 85 LEF contiene una remisión expresa a las normas del Régimen Local y demás aplicables, estableciendo la aplicación de la Ley de Expropiación Forzosa, con carácter subsidiario, en aquello que no esté previsto expresamente en la normativa específica, y en relación a las materias que el mismo precepto concreta, como es la determinación del justiprecio.

Por esa remisión expresa, las expropiaciones urbanísticas tienen una regulación especial contenida el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS), vigente al tiempo de solicitarse la reversión Concretamente en el art. 47 regula la reversión de la expropiación urbanística.

Así lo ha entendido reiteradamente la doctrina y la jurisprudencia, entre otras, en la reciente Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de fecha 24 de enero de 2018, establece que las expropiaciones urbanísticas quedan sujetas a la Ley del Régimen del Suelo. O la STS de 27 de junio de 2006 que también refiere la aplicación de la Ley del Suelo para las expropiaciones urbanística.

Por tanto, siendo de aplicación las causas previstas en el art. 47 TRLS para la reversión de la expropiación solicitada por la demandante, esta no tendría cabida, siendo ajustada a derecho la resolución impugnada, ya que concurre la excepción de que «el nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público» tal y como se estableció en la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Málaga de 22 de diciembre de 2011 (F 383 a 389 EA), y confirmada por la Sala del TSJA (F. 390 a 396 EA) lo que de por si es causa suficiente para declarar la no procedencia de la reversión, siendo por tanto irrelevante la discusión suscitada en relación a la implantación del uso pues, refiriéndose a otra excepción que excluiría la reversión resulta innecesario analizar la misma al concurrir la ya referida de ser el nuevo uso también dotacional público.»

1.4. Interpuesto recurso de apelación por el hoy recurrente, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla con sede en Málaga dictó sentencia n.º 1200/2023, de 10 de mayo, en el recurso de apelación n.º 1638/2022, que desestimó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia n.º 150/2022, de 5 de mayo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 7 de Málaga en el recurso n.º 478/2020, con el siguiente fundamento jurídico:

«[…] Dados los presupuestos de hecho habilitantes del ejercicio del derecho de reversión que contempla el artículo 47 TRLS, hace que esta norma regule de forma tasada y completa los supuestos que pueden generar reversión en las expropiaciones urbanísticas, siendo lex specialis respecto de lo establecido en el artículo 54 LEF, y no siendo por tanto éste de aplicación, salvo en aquello en lo que el artículo 47 TRLS se remita. […].

SEXTO.- Al caso de autos se pretende la reversión de un terreno situado en la Avda. Virgen de Belén, finca nº 1, calle Gordito, siendo instada el 24 de julio de 2020 al amparo de lo establecido en el art. 54 de la LEF, por la no ejecución de las obras o no establecimiento del uso que motivó la expropiación.

El expediente expropiatorio de dicha finca fue incoado mediante acuerdo del Consejo de Administración de la Gerencia Municipal de Urbanismo, Obras e Infraestructuras de Málaga, en sesión de fecha 26 de mayo de 1993, estando legitimada, en cuanto a su utilidad pública, en el entonces vigente Plan General de Ordenación Urbana de Málaga de 1983, figurando en tal planeamiento como Sistema de Equipamiento Comunitario, uso educativo; calificación y uso que fueron mantenidos en el PGOU de Málaga de 1997.

El PGOU 2011 varió el uso de educativo a social, viario y espacio libre.[…]

En consecuencia, concurre la excepción as la reversión prevista en el art. 47.1.a): El nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público.

Y ese uso es el que se está dando según informe obrante en el expediente: de abril 2021: «…Dicha finca en el Plan General de Ordenación Urbana de 2011 está calificada casi en su totalidad como equipamiento social (servicio de interés público y social) y el resto como suelo viario.

A raíz de las obras del Metro, Metro Málaga consciente de que dichas obras afectarían a un buen número de plazas de aparcamientos públicos, planificó la construcción de aparcamientos alternativos sobre parcelas de titularidad pública para utilizarlos durante el periodo de ejecución de las obras.

Fue el caso de la finca en cuestión, y de otra colindante también municipal y de equipamiento, que fueran acondicionadas para dicho uso.

[…] Como consecuencia de ese encuentro, el uso temporal de la parcela como aparcamiento público se sigue manteniendo al día de hoy, y está previsto que continúe hasta que se vaya a construir un equipamiento definitivo que conjugue las necesidades del barrio y los intereses de la ciudad.».

En definitiva, encontrándonos ante una expropiación urbanística y atendiendo a la causa de excepción prevista en la Ley del Suelo, y teniendo en cuenta que la norma de aplicación no exige la ejecución de las obras, sino que el nuevo uso asignado estuviera adecuadamente justificado y fuera igualmente dotacional público, por tratarse como se deduce de lo anteriormente expuesto ante una expropiación urbanística, que se rige por la Ley del Suelo y en particular por lo dispuesto en el artículo 47 en cuanto a los supuestos de excepción de las causas de reversión, hay que concluir que el fin al que se destinan los terrenos es dotacional, por lo que la sentencia apelada debe ser confirmada».

El auto de admisión del recurso.

En el auto de admisión se nos plantean las siguientes cuestiones, estrechamente vinculadas entre sí, que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, al señalar en su parte dispositiva:

«1º) Admitir el recurso de casación nº 5576/2023, preparado por la representación procesal de Inmuebles Portillo S.L., contra la sentencia nº 1200/2023, de 10 de mayo, dictada por la Sección Funcional Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el recurso de apelación nº 1638/2022.

2º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si los presupuestos habilitantes del ejercicio del derecho de reversión contemplados en la legislación general sobre expropiación forzosa resultan de aplicación a las expropiaciones urbanísticas, o si, por el contrario, el marco normativo que regula el ejercicio del derecho de reversión derivado de una expropiación urbanística es el régimen sectorial específico establecido en la legislación del suelo […].»

Y a tal efecto, el citado auto identifica como normas que, en principio, serán objeto de interpretación el artículo 47 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, y artículos 54 y 85 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

El escrito de interposición.

Alega el recurrente, en apretada síntesis, en su escrito de interposición:

«[…] INFRACCIÓN DEL ART. 54 LEY EXPROPIACIÓN FORZOSA (LEF) -POR INAPLICACIÓN-, EN RELACIÓN CON LO DISPUESTO EN EL ART. 47 RD LEG. 7/2015 (TRLSRU); en tanto que la Sentencia recurrida considera que este artículo 47 TRLSRU regula «de forma tasada y completa los supuestos que pueden generar reversión en las expropiaciones urbanísticas», de manera que, según la Sentencia, no resulta de aplicación lo dispuesto en el art. 54 LEF sobre el derecho de reversión a este tipo de expropiaciones urbanísticas, salvo en aquello en lo que el art. 47 TRLSRU se remita expresamente, y, por ende, la Sentencia no aprecia la causa de reversión que mi representada había esgrimido al amparo de lo dispuesto en el art. 54 LEF (transcurso de más de cinco años sin que el Ayuntamiento hubiese iniciado la ejecución o implantado en modo alguno -y ni siquiera se hubiese previsto su ejecución- el equipamiento social al que el PGOU de 2011 había destinado la finca). […]

Cumple recordar que, antes del procedimiento actual, mi mandante había formulado, en 2007, una (previa) solicitud de reversión «ante la evidencia de la pretensión de dar al bien expropiado un destino totalmente distinto del que determinó su expropiación» (en 1994)» para centro educativo- y que por Sentencia firme dictada por el TSJ de Málaga con fecha 27 de enero de 2014 se había confirmado la desestimación de dicha petición de reversión, justificándose tal denegación en que había resultado acreditado, especialmente tras la aprobación de la Revisión del PGOU de Málaga de 2011, que se había cambiado el uso de la finca expropiada de educativo a social y que al ser tal (nuevo) uso social igualmente «dotacional público» no procedía la reversión de la finca, de conformidad con lo dispuesto en el apartado a) del art. 40.2 Ley 6/98 del Régimen del Suelo y Valoración (que en la actualidad ha sido «sustituido» por el apartado a) del art. 47.1 TRLSRU).

La solicitud de reversión formulada por mi representada en julio de 2020, que ha sido objeto del presente procedimiento, se fundamentó, al amparo de lo dispuesto en el art. 54 LEF, en la inejecución de la obra o no implantación o establecimiento del servicio de equipamiento social correspondiente al (nuevo) uso asignado al terreno expropiado por el PGOU 2011, ya que, al momento de formularse tal solicitud, en 2020, habían transcurrido más de cinco años -concretamente nueve años- desde que, en enero de 2011, fuera aprobada la Revisión del PGOU de Málaga, que había destinado la finca expropiada a uso social, sin que se hubiera ejecutado, ni implantado en modo alguno -y ni siquiera se hubiera previsto su ejecución- el (nuevo) uso de equipamiento social sobre la citada finca. La petición de reversión se fundamentó en lo dispuesto en el art. 54.1 LEF, en relación con lo dispuesto en el art. 64.2 REF y apartado 3.b) del citado art. 54 («Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio»). […].

Si bien resulta evidente, cumple precisar que el presupuesto o causa de reversión consistente en la inejecución o no implantación del uso o servicio difiere de la causa de reversión consistente en la desafectación o alteración del uso; siendo esta segunda causa y, más concretamente, la alteración del uso público (que motivó la expropiación) en virtud de modificación o revisión del planeamiento a la que se refiere el apartado 1 del art. 47 TRLSRU. Sin embargo, la solicitud de reversión formulada por mi representada, que ha sido objeto del presente proceso, se fundó expresamente en el art. 54 LEF y más concretamente en la inejecución o no implantación del uso o servicio (público) que el PGOU 2011 había asignado al terreno expropiado.

La cuestión controvertida en el proceso se circunscribió a determinar si el art. 54 LEF (y los supuestos de reversión que él mismo contempla como es la inejecución o no establecimiento del servicio o uso) resulta de aplicación a las expropiaciones urbanísticas, ya que el Ayuntamiento de Málaga demandado había denegado la solicitud de reversión, argumentando que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 85 LEF, estas expropiaciones urbanísticas tienen una regulación especial que estaría contenida en la legislación del suelo (o urbanística), que en la actualidad contiene el RD Leg. 7/2015 (TRLS) y que, para el caso de la reversión, estaría contenida en el art. 47 de dicha Ley; de modo que, según el Ayuntamiento demandado, la reversión, en este tipo de expropiaciones urbanísticas, podría ser interesada (y reconocida) al amparo únicamente de lo regulado en el citado precepto de la ley del suelo ( art. 47), sin que, por tanto, se pudieran aplicar, en modo alguno, los presupuestos habilitantes o causas de reversión previstas en el art. 54 LEF y, más concretamente, la causa consistente en la inejecución de la obra o no implantación del servicio.[…]

De la normativa urbanística que regula el ejercicio del derecho de reversión (derivado de una expropiación urbanística), y más concretamente del art. 47 TRLSRU, no se desprende que el mismo tenga por objeto regular «de forma tasada y completa los supuestos que pueden generar reversión en las expropiaciones urbanísticas» y que, por tanto, no resulten de aplicación a las expropiaciones urbanísticas los presupuestos habilitantes del ejercicio del derecho de reversión contemplados en la legislación general sobre expropiación forzosa, y más concretamente, en el art. 54 LEF; sin perjuicio de que se hayan de tomar en consideración las especialidades reguladas en la normativa urbanística (art. 47 TRLSRU) para las concretas causas o presupuestos de reversión a que la misma se refiere.

Ni el art. 47 TRLSRU, ni ninguna otra norma dispone que, en las expropiaciones urbanísticas, las únicas causas de reversión sean aquellas a las que se refiere tal precepto; ni tampoco se desprende del art. 47 TRLSRU que no constituyan presupuestos o causas de reversión la inejecución de la obra o la no implantación del uso o servicio que hubiesen motivado la expropiación (urbanística) -o del nuevo uso o servicio público asignado al terreno-.

Si la voluntad del legislador hubiese sido que la Ley del Suelo regulase en exclusiva los supuestos en que procede la reversión, para las expropiaciones urbanísticas, así lo hubiese dispuesto claramente. Por el contrario, el art. 85 LEF dispone lo siguiente:

«Las expropiaciones que se lleven a cabo por razón de urbanismo y las que en cualquier caso realicen las entidades locales se ajustarán a lo expresamente dispuesto en la Ley de Régimen Local y demás aplicables, y en lo no previsto en ellas, al contenido de la presente, con las modificaciones siguientes: […]».

En definitiva, en el caso de expropiaciones urbanísticas no se descarta la aplicación de lo dispuesto en la normativa general de expropiación forzosa, sino que, por el contrario, el art. 85 LEF dispone que en lo NO previsto en la legislación local o urbanística habrá que estar al contenido de la LEF con una serie de modificaciones; modificaciones que nada tienen que ver con la reversión o, más concretamente, con los supuestos en que procede la reversión.

El art. 47 TRLSRU, de igual manera que las normas predecesoras de dicho precepto (como son el art. 34 TRLS 2008 y el art. 40 LRSV 1998), únicamente tiene por objeto regular determinadas especialidades para aquellos concretos presupuestos o causas de reversión (como la alteración del uso por el planeamiento urbanístico) a los que expresamente se refiere, pero sin impedir que (a las expropiaciones urbanísticas) resulten de aplicación los otros supuestos o causas de reversión que sí contempla el art. 54 LEF.

En definitiva, de los tres supuestos de reversión que contempla la normativa general de expropiación forzosa ( art 54 LEF), como son la inejecución de la obra o no implantación del servicio o uso que motivó la expropiación, la desaparición de la afectación (o alteración del uso público que la motivó) y la existencia de parte sobrante de los bienes expropiados, el art. 47 TRLSRU únicamente hace referencia a dos concretos supuestos: la alteración del uso (en virtud de modificación o revisión del planeamiento) y la inejecución de la actuación de urbanización (que hubiese motivado la expropiación).

Sin embargo, el art. 47 TRLSRU no hace referencia alguna a las siguientes causas (o presupuestos habilitantes) de reversión que sí contempla el art. 54 LEF: la existencia de partes sobrantes de los suelos expropiados y, especialmente, la inejecución o no implantación del servicio o uso público correspondiente a actuaciones de dotación (dotaciones públicas); actuaciones de dotación que, en contraposición a las actuaciones de urbanización, tienen por objeto incrementar las dotaciones públicas, como sucedió en la expropiación que motivo la solicitud de reversión objeto del presente procedimiento, en tanto que vino motivada, tal y como se explica en el Fundamento Sexto de la Sentencia recurrida, por el uso (educativo) asignado a la parcela en el PGOU de Málaga de 1983; uso que se mantuvo en el PGOU de 1997 y que, sin embargo, el PGOU de 2011 modificó, asignándole un uso (público) social.

En consecuencia, el art. 47 TRLSRU (al igual que las normas predecesoras del mismo) únicamente tiene por objeto regular determinadas especialidades para aquellas concretas causas o presupuestos habilitantes de reversión (como la alteración del uso por el planeamiento urbanístico o la inejecución de las actuaciones de urbanización) a los que expresamente se refiere. […].

En consecuencia, la cuestión que presenta interés casacional debe resolverse en los términos en que ya tiene establecido el Alto Tribunal: Los presupuestos habilitantes del ejercicio del derecho de reversión contemplados en la legislación general sobre expropiación forzosa SÍ resultan de aplicación a las expropiaciones urbanísticas, si bien tomando en consideración las especialidades contenidas en la norma urbanística que regule la reversión en relación a este tipo de expropiaciones -que en la actualidad es el art. 47 TRLSRU 2015- respecto a las concretas causas o presupuestos para el ejercicio de la reversión que la misma contemple. […].

Una vez fijada la interpretación de las normas recogidas en el Auto de admisión a trámite del recurso de casación y concluido que el presupuesto o causa de reversión consistente en la inejecución de la obra o no implantación o establecimiento del servicio para el que fue expropiado el terreno -que contempla el art. 54 LEF- sí resulta de aplicación a las expropiaciones urbanísticas, la Sala debe entrar a resolver la controversia en los términos en quedó planteada en la instancia, resolviendo las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso. […].

En consecuencia, una vez verificado que sí concurre el presupuesto o causa de reversión esgrimida por mi representada -la inejecución de la obra o no implantación del (nuevo) servicio o uso social asignado por el PGOU 2011 al terreno (que había sido expropiado en 1994 para uso educativo)- y que no concurre motivo o salvedad alguna que impida u obste la reversión, procede estimar el presente recurso de casación, así como el recurso contencioso-administrativo interpuesto, lo que debe llevar aparejada la anulación de la Sentencia recurrida y la del Juzgado C-A nº 7 de Málaga que aquélla confirmó, así como la anulación del Acuerdo adoptado por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Málaga con fecha 28 de septiembre de 2020 (en el Expte. 1993/110) y el reconocimiento del derecho de mi representada a la reversión de la Finca situada en C/ El Gordito, con una superficie (afectada por la expropiación) de 3.428,50 m2, ordenando todos los trámites precisos para proceder a la citada reversión.».

El escrito de oposición.

El representante del Ayuntamiento de Málaga, en su escrito de oposición, solicita la desestimación del recurso de casación con base en los siguientes fundamentos que recogemos en síntesis:

«[…] Al respecto, hay que aclarar, que realmente el motivo que fue esgrimido por el recurrente en vía administrativa para justificar la reversión es que en el terreno expropiado aún no se había efectivamente implantado, después de nueve años, el uso social previsto en el PGOU de 2011, para lo cual hizo un encaje de bolillos y pretendía aplicar las excepciones a la reversión previstas en el art. 47 del TRLS poniéndolo en conexión con el art. 54 de la LEF, como si realmente fueran causas legales para ello. Luego ha ido variando el planteamiento, pero sigue siendo igual de inadmisible, pues el supuesto de reversión previsto en el art. 54 LEF en relación con el art. 64.2 REF no puede ser de aplicación, ya que en dichos preceptos la causa expropiandi no va referida a las expropiaciones por razón de urbanismo.

El derecho de reversión de las expropiaciones forzosas viene regulado con carácter general en el artículo 54 de la LEF. Ahora bien, en el supuesto que nos ocupa, que reconoce y admite el demandante, estamos ante una expropiación por razón del urbanismo, y en la propia LEF en su art. 85 establece que: Las expropiaciones que se lleven a cabo por razón de urbanismo y las que en cualquier caso realicen las entidades locales, se ajustarán a lo expresamente dispuesto en la Ley de Régimen Local y demás aplicables, y en lo no previsto en ellas, al contenido de la presente, con las modificaciones siguientes.

Para las expropiaciones en virtud de un instrumento de ordenación territorial y urbanística, las causas que permiten ejercitar el derecho de reversión están expresamente previstas en la normativa específica y son las reguladas en el artículo 47 TRLS, en su apartado 1, […]

Es doctrina unánime la que consagra que la voluntad del legislador es que este artículo 47 TRLS sea el que regule de forma completa los supuestos que pueden generar reversión en las expropiaciones urbanísticas, no siendo de aplicación lo establecido en el artículo 54 LEF, salvo en aquello en lo que el propio artículo 47 TRLS se remite. Y tal remisión se hace solo para las excepciones, es decir queda reducida a la letra e) del número 1), conforme al cual no procederá la expropiación por alteración del uso «en los restantes supuestos en que no proceda la expropiación de acuerdo con la Ley de Expropiación Forzosa.»

Según dicha legislación propia (art. 47 TRLS) si la causa expropiandi es para un uso dotacional público, no importa el tipo o clase de dotación a que se destinen los terrenos expropiados, mientras se trate de un uso público. Ni siquiera se exige que la afectación efectiva del nuevo uso (asignado y justificado en la modificación del planeamiento) coincida con las dotaciones o equipamientos públicos que fueron determinantes, en su día, de la operación expropiatoria.

Y si el uso no se implantara de forma efectiva en el suelo dotacional durante un tiempo considerable, parece más lógico que los particulares expropiados acudan a otros mecanismos legales, pero no a ejercer el derecho de reversión mediante una interpretación forzada y extensiva del art. 54 LEF […]

Aunque el PGOU 2011 varió el uso de educativo a equipamiento social, viario y espacio libre del suelo, el uso asignado sigue siendo dotacional público y mientras tenga esa calificación su destino va a ser el que le otorga el Plan, que es dar un uso o servicio público y que, como tal, tiene carácter de bien demanial. Por eso, no puede estar contemplado como un supuesto de reversión el transcurso de un plazo sin hacer efectiva la implantación del uso asignado.

Si el terreno sigue teniendo la calificación de dotacional público ese debe ser su único destino mientras que el planeamiento no cambie la calificación del suelo, […].

De tal forma, que no tiene ningún sentido deshacer la expropiación mediante la reversión, para volver a expropiar el suelo afectado por mor del planeamiento, y que, salvo que se demuestre lo contrario, tiene la calificación de equipamiento público para poder cumplir con los estándares urbanísticos obligatorios (equipamientos, viarios, zonas verdes…). Es decir, el terreno tiene que estar disponible para darle el uso o servicio público, según proceda.

Así pues, aplicar el art. 54 de la LEF en relación con el art. 64.2 REF en un suelo dotacional público en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio después de cinco años, no solo no complementa, si no que contradice claramente la normativa específica a la que se hace referencia en el art. 85 LEF por razones obvias.

2.- En cuanto a lo que expone el recurrente de que esta Letrada para oponerse a la reversión -además de sostener que el art. 54 LEF no resultaba de aplicación- se limitó a argumentar que al terreno se le había dado un uso provisional, es sacar una conclusión fuera de contexto, sin perjuicio de que no afecta en nada a la cuestión objeto de la casación. El argumento principal siempre ha sido el mismo que el defendido en este escrito y ello con independencia de dar a conocer al Juzgador (como argumento accesorio) del uso público que se le da de facto al suelo expropiado: el previsto en el art. 6.1.7.2 PGOU 2011, el de aparcamiento público. Es decir, en el suelo que nos ocupa, además se está dando cumplimiento a una finalidad pública, que es lo que quiere el legislador y, en consecuencia, en el improbable supuesto de que fuera aplicable el art. 54 LEF, en el caso que concreto que nos ocupa tampoco se daría la causa de reversión en él prevista.».

La doctrina jurisprudencial establecida en relación con la cuestión de interés casacional planteada.

5.1. El auto de admisión del recurso plantea como cuestión que presenta interés casacional, la consistente en determinar «[…] si los presupuestos habilitantes del ejercicio del derecho de reversión contemplados en la legislación general sobre expropiación forzosa resultan de aplicación a las expropiaciones urbanísticas, o si, por el contrario, el marco normativo que regula el ejercicio del derecho de reversión derivado de una expropiación urbanística es el régimen sectorial específico establecido en la legislación del suelo.»

Y a tal efecto, el citado auto identifica como normas que, en principio, serán objeto de interpretación el artículo 47 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, y artículos 54 y 85 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa.

5.2. La respuesta a tal cuestión casacional debe enmarcarse, y así viene determinada, en el concreto caso examinado en el presente proceso judicial.

a) Y ello porque, como recordábamos en nuestra sentencia STS n.º 176/2022, de 11 de febrero (RC 1070/2020), entre otras muchas, la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse «en abstracto», prescindiendo del concreto objeto del litigio que estamos examinando, como ya dijimos en la STS n.º 628/2019, de 14 de mayo (RC 3457/2017), en línea con lo declarado, entre otros, en los AATS de 21 de marzo de 2017 (RC 308/2016), 1 de junio de 2017 (RC 1592/2017) y 1 de febrero de 2019 (RC 523/2018) o STS n.º 14/2022, de 12 de enero (RC 5040/2020), entre otras (y en el mismo sentido, en el plano constitucional, en STS 71/2022 de 13 de junio o la STC 149/2025 de 23 de septiembre).

b) Por tanto, para dar adecuada respuesta a la cuestión suscitada en el auto de admisión debemos partir del supuesto de hecho al que va a servir nuestra doctrina jurisprudencial:

i. El hoy recurrente formuló en 2007, una solicitud de reversión «ante la evidencia de la pretensión de dar al bien expropiado un destino totalmente distinto del que determinó su expropiación en 1994» para centro educativo.

Por Sentencia, que devino firme, dictada por el TSJ de Málaga con fecha 27 de enero de 2014 confirmó la desestimación de dicha petición de reversión, justificándose tal denegación en que había resultado acreditado, tras la aprobación de la Revisión del PGOU de Málaga de 2011, que se había cambiado el uso de la finca expropiada de educativo a social y que al ser tal nuevo uso social igualmente «dotacional público» no procedía la reversión de la finca, de conformidad con lo dispuesto en el apartado a) del art. 40.2 Ley 6/98 del Régimen del Suelo y Valoración (que en la actualidad se corresponde con el artículo 47.1.a) del TRLSSRU: Real Decreto Legislativo 7/2015).

ii. En Julio de 2020 el hoy recurrente presentó nueva solicitud de reversión formulada, que fue denegada y que es el objeto del presente proceso judicial.

Esta solicitud se fundamentó, al amparo de lo dispuesto en el art. 54 LEF, en la inejecución de la obra o no implantación o establecimiento del servicio de equipamiento social correspondiente al nuevo uso asignado al terreno expropiado por el PGOU 2011, ya que, al momento de formularse tal solicitud, en 2020, habían transcurrido más de cinco años -concretamente nueve años- desde que, en enero de 2011, fuera aprobada la Revisión del PGOU de Málaga, que había destinado la finca expropiada a uso social, sin que se hubiera ejecutado, ni implantado en modo alguno, el nuevo uso previsto de equipamiento social sobre la finca objeto de reversión.

5.3. El marco normativo a tener en cuenta para resolver la cuestión casacional planteada es el siguiente:

a) El artículo 47 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, señala en lo que aquí interesa:

«Artículo 47. Supuestos de reversión y de retasación.

1. Si se alterara el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística, procede la reversión salvo que concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que el uso dotacional público que hubiera motivado la expropiación hubiera sido efectivamente implantado y mantenido durante ocho años, o bien que el nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público.

b) Haberse producido la expropiación para la formación o ampliación de un patrimonio público de suelo, siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines de éste.

c) Haberse producido la expropiación para la ejecución de una actuación de urbanización.

d) Haberse producido la expropiación por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las cargas propias del régimen aplicable al suelo conforme a esta ley.

e) Cualquiera de los restantes supuestos en que no proceda la reversión de acuerdo con la Ley de Expropiación Forzosa.

2. En los casos en que el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de urbanización:

a) Procede la reversión, cuando hayan transcurrido diez años desde la expropiación sin que la urbanización se haya concluido.

b) Procede la retasación cuando se alteren los usos o la edificabilidad del suelo, en virtud de una modificación del instrumento de ordenación territorial y urbanística que no se efectúe en el marco de un nuevo ejercicio pleno de la potestad de ordenación, y ello suponga un incremento de su valor conforme a los criterios aplicados en su expropiación.

El nuevo valor se determinará mediante la aplicación de los mismos criterios de valoración a los nuevos usos y edificabilidades. Corresponderá al expropiado o sus causahabientes la diferencia entre dicho valor y el resultado de actualizar el justiprecio.

En lo no previsto por el párrafo anterior, será de aplicación al derecho de retasación lo dispuesto para el derecho de reversión, incluido su acceso al Registro de la Propiedad.

3. No procede la reversión cuando del suelo expropiado se segreguen su vuelo o subsuelo, conforme a lo previsto en el apartado 5 del artículo 26, siempre que se mantenga el uso dotacional público para el que fue expropiado o concurra alguna de las restantes circunstancias previstas en el apartado primero.»

b) El artículo 54 de la Ley de 16 de diciembre de 1954, sobre expropiación forzosa dispone:

«1. En el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectación, el primitivo dueño o sus causahabientes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de la indemnización que se determina en el artículo siguiente.

2. No habrá derecho de reversión, sin embargo, en los casos siguientes:

a) Cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social. En este supuesto la Administración dará publicidad a la sustitución, pudiendo el primitivo dueño o sus causahabientes alegar cuanto estimen oportuno en defensa de su derecho a la reversión, si consideran que no concurren los requisitos exigidos por la ley, así como solicitar la actualización del justiprecio si no se hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio inicialmente previstos.

b) Cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio.

3. Cuando de acuerdo con lo establecido en los apartados anteriores de este artículo proceda la reversión, el plazo para que el dueño primitivo o sus causahabientes puedan solicitarla será el de tres meses, a contar desde la fecha en que la Administración hubiera notificado el exceso de expropiación, la desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio.

En defecto de esta notificación, el derecho de reversión podrá ejercitarse por el expropiado y sus causahabientes en los casos y con las condiciones siguientes:

a) Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma de posesión de aquéllos.

b) Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio.

c) Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera por parte de éstos ningún acto expreso para su reanudación.

4. La competencia para resolver sobre la reversión corresponderá a la Administración en cuya titularidad se halle el bien o derecho en el momento en que se solicite aquélla o a la que se encuentre vinculado el beneficiario de la expropiación, en su caso, titular de los mismos.

5. En las inscripciones en el Registro de la Propiedad del dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles adquiridos por expropiación forzosa se hará constar el derecho preferente de los reversionistas frente a terceros posibles adquirentes para recuperar el bien o derecho expropiados de acuerdo con lo dispuesto en este artículo y en el siguiente, sin cuya constancia registral el derecho de reversión no será oponible a los terceros adquirentes que hayan inscrito los títulos de sus respectivos derechos conforme a lo previsto en la Ley Hipotecaria».

c) El artículo 85 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa dispone:

«Las expropiaciones que se lleven a cabo por razón de urbanismo y las que en cualquier caso realicen las entidades locales, se ajustarán a lo expresamente dispuesto en la Ley de Régimen Local y demás aplicables, y en lo no previsto en ellas, al contenido de la presente, con las modificaciones siguientes.

Primera. Para la determinación del justo precio se seguirán las reglas y el procedimiento establecidos en el capítulo tercero del título segundo de esta Ley.

Segunda. En el Jurado Provincial de Expropiación el funcionario técnico a que se refiere el apartado b) del artículo treinta y dos será designado por la Corporación local interesada.

Tercera. Las facultades atribuidas en esta Ley a la Administración o autoridades gubernativas que en ella se mencionan, corresponderán íntegramente, en los asuntos de las Corporaciones Locales, a ésta o a los organismos especiales que en los mismos intervienen, y sin limitación de la autonomía que se les concede en las disposiciones vigentes.»

5.4. En línea de principio, sobre la recta interpretación del artículo 85 de la LEF y su conexión con la especifica normativa sectorial urbanística, no cabe sino adelantar la aplicación supletoria de la normativa general de expropiación forzosa (con las modificaciones que señala y que no vienen al presente caso) a las expropiaciones urbanísticas en los términos que exponemos.

a) La previsión que realiza el artículo 85 LEF al señalar que «Las expropiaciones que se lleven a cabo por razón de urbanismo […] se ajustarán a lo expresamente dispuesto en la Ley de Régimen Local y demás aplicables, y en lo no previsto en ellas, al contenido de la presente […]», nos lleva a afirmar el carácter preferente en la aplicación de la normativa sectorial urbanística en los supuestos específicos que regule y el carácter supletorio de la legislación general de expropiación forzosa.

b) Es cierto que el actual RD Legislativo 7/2015 (lo mismo que sucedía con la Ley 8/2007 y el Texto Refundido de la Ley de Suelo RD Legislativo 2/2008) no contiene una previsión análoga a la que hacía el artículo 35 de la Ley Sobre Régimen del suelo y Valoraciones (LRSV Ley 6/1998), que señalaba que «el ejercicio de la potestad expropiatoria se ajustará a lo dispuesto en esta ley y en la legislación urbanística. En todo lo no previsto en ellas, será de aplicación la legislación general de expropiación forzosa». No obstante, ello no quiere decir que se haya alterado el orden de prelación de fuentes que otorga prevalencia a la legislación urbanística, con fundamento en la especialidad de las expropiaciones urbanísticas respecto de las demás expropiaciones, y carácter supletorio de la legislación general de expropiación forzosa.

c) Pero también es cierto que puede inferirse del propio RD Legislativo 7/2015, un orden de aplicación que, en lo que aquí interesa, confiere prioridad, primero, a la regulación del RD Legislativo 7/2015 en los supuestos que específicamente regula como lex specialis, y segundo, con alcance supletorio en defecto de legislación urbanística, a la legislación general de expropiación forzosa.

Así cabe concluirlo de su regulación y en particular del propio artículo 42.1 del RD Legislativo 7/2015 al señalar «la conformidad con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley de Expropiación Forzosa» de las expropiaciones que se lleven a cabo por razón de la ordenación territorial y urbanística para las «finalidades previstas en la legislación reguladora de dicha ordenación», lo que cohonesta con lo dispuesto en el artículo 85 LEF.

d) En definitiva, se impone la sujeción preferente de las expropiaciones urbanísticas a la normativa urbanística, en atención a su propia especificidad y con carácter supletorio la aplicación de la legislación general de expropiación forzosa para integrar sus lagunas en cuanto no resulte incompatible con la regulación y naturaleza propia de las expropiaciones urbanísticas. Este carácter supletorio se explica en razón a la ordenación integral, sistemática y exhaustiva del instituto expropiatorio contenida en la legislación general de expropiación forzosa, lo que no empece para reconocer que las expropiaciones urbanísticas cuentan con un perfil propio, fundado en ciertas peculiaridades distintivas, lo que determina una regulación específica de determinados supuestos en atención a su naturaleza especial.

5.5. Descendiendo a la concreta doctrina jurisprudencial que nos ocupa debemos afirmar que el art 47 del RD Legislativo 7/2015 no contiene una regulación de supuestos integral y completa respecto a los previstos en la normativa general. Solo contiene la regulación específica y parcial de unas especialidades propias (presupuestos habitantes del ejercicio del derecho de reversión y supuestos de exclusión del mismo -en lo que al caso que nos ocupa- en razón a su naturaleza pero que no excluye, en cuanto sea compatible su regulación, la apreciación de otros supuestos previstos en la normativa general.

a) Hemos señalado ya el carácter supletorio de la legislación general de expropiación forzosa siempre y cuando su aplicación no resulte incompatible con la naturaleza, fines y regulación específicos establecidos en la normativa sectorial.

Por lo tanto, la legislación sectorial urbanística será de aplicación preferente en los aspectos específicos que regule frente a la legislación general de expropiación forzosa entrando esta última cuando exista laguna legal y su aplicación no resulte incompatible con la naturaleza, fines y regulación específicos establecidos en la normativa sectorial (y sin perjuicio, como es evidente, de las posibles remisiones directas que haga la normativa sectorial en algún caso).

b) El artículo 54 de la LEF regula tres supuestos de reversión en su apartado 1: la inejecución de la obra o no establecimiento del servicio que motivó la expropiación, la existencia de parte sobrante de los bienes expropiados y la desaparición de la afectación); asimismo su apartado 2 lo dedica al supuesto de desaparición y alteración de la afectación a otro fin declarado de interés social o utilidad pública (en una regulación normativa introducida en 1999 y tomada, adaptándola, de la legislación urbanística entonces vigente de semejante -con matices- tenor a la actual normativa urbanística); y el artículo 54.3 regula las condiciones de ejercicio de los supuestos de reversión reconocidos legalmente, lo que sensu contrario supone el reconocimiento de causas de exclusión del ejercicio del derecho de reversión derecho (en concreto su apartado b) que señala que el derecho de reversión se podrá ejercer cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio.

c) La normativa urbanística regula en su artículo 47 del RD Legislativo 7/2015 tres específicos supuestos o presupuestos habilitantes del ejercicio del derecho de reversión: apartado 1, reversión por alteración del uso que motivó la expropiación del suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística; apartado 2, reversión en los casos en que el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de urbanización (expropiaciones sistemáticas, en donde se prevé la reversión por inejecución de la urbanización: transcurso de 10 años sin que haya concluido la urbanización); y apartado 3, reversión del suelo expropiado en los casos de segregación de su vuelo o subsuelo.

d) A su vez, y en lo que interesa al caso, el artículo 47 apartado 1 del RD Legislativo 7/2015 (que reconoce el derecho de reversión por alteración del uso que motivó la expropiación del suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística) prevé varios supuestos de exclusión del derecho de reversión por esta causa de alteración del uso: apartado 1.a), dedicado a las expropiaciones para uso dotacional en que la reversión se excluye cuando concurran determinadas circunstancias en concreto, en lo que interesa al caso: «que el nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público»; apartado 1.b), que prevé la exclusión en el caso de haberse producido la expropiación para la formación o ampliación de un patrimonio público de suelo, siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines de éste; apartado 1.c), que prevé la exclusión en el caso de haberse producido la expropiación para la ejecución de una actuación de urbanización; apartado 1.d,) que prevé la exclusión en el caso de haberse producido la expropiación por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las cargas propias del régimen aplicable al suelo conforme a esta ley; y, por último el apartado 1.e), que prevé la exclusión, por remisión expresa, en cualquiera de los restantes supuestos en que no proceda la reversión de acuerdo con la Ley de Expropiación Forzosa.

e) Pues bien, esta regulación legal sectorial será siempre de aplicación preferente en los supuestos específicos que regula, pero ello no impide la aplicación de la normativa general de expropiación forzosa en aquellos supuestos que no están regulados en la normativa sectorial y cuya regulación y naturaleza no sean incompatibles.

f) Y es que, como hemos señalado, la regulación sectorial urbanística recoge específicamente el supuesto de reversión en caso de inejecución de la urbanización para las expropiaciones sistemáticas ( artículo 47.2 RD Legislativo 7/2015) estableciendo un plazo especifico de 10 años. Sin embargo, tratándose de expropiaciones para uso dotacional (que es el caso debatido en estos autos: artículo 47.1.a) RD Legislativo 7/2015), la normativa urbanística regula la reversión para el supuesto de alteración del uso que motivó la expropiación en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística, excluyéndose cuando el nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público (además del supuesto de la implantación y mantenimiento del uso dotacional que motivó la expropiación durante 8 años, que aquí no interesa), en una regulación que, como hemos dicho, el articulo 54.2 LEF en la modificación realizada por la Ley 38/1999 tomó prestada para adaptarla a las expropiaciones ordinarias.

g) Por lo tanto, tratándose de expropiaciones para uso dotacional público la legislación sectorial urbanística tiene una regulación específica para el supuesto de alteración del uso que motivó la expropiación vía modificación del planeamiento, pero esta normativa no excluye, ni por el contenido de su regulación ni por su fundamento teleológico que son compatibles, la aplicabilidad de los supuestos que con carácter general no regula en concreto: la existencia de partes sobrantes o la que nos ocupa de inejecución de la obra o servicio/uso que motivó la expropiación (o concretamente en el caso la inejecución del uso asignado por la modificación del Planeamiento en 2011 por permitir la ley tal alteración del uso primigenio que motivó la expropiación).

h) Y es que tal es el caso que nos ocupa, puesto que no nos encontramos ante el supuesto del artículo 47.1.a) del RD Legislativo 7/2015 (reversión por alteración del uso que motivó la expropiación) sino ante el del artículo 54 de la LEF, en concreto la falta de ejecución o de implantación del servicio (aquí del equipamiento de uso social previsto en el Planeamiento de 2011), habiendo transcurrido más de 5 años (aquí concretamente nueve años) – artículo 54.3 LEF- desde que la finca fue asignada a un nuevo equipamiento de uso social sin que ni siquiera se haya iniciado la ejecución del citado equipamiento social ni implantado en modo alguno el referido nuevo uso social.

Y este supuesto, dado el carácter supletorio de la legislación general de expropiación forzosa, es de aplicación también a las expropiaciones urbanísticas, sin que sea incompatible su reconocimiento ni con la regulación legal sectorial ni mucho menos con su naturaleza, como ya hemos expuesto.

i) No puede admitirse el razonamiento de la Administración demandada de que el artículo 47 RD Legislativo 7/2015 agota todos los supuestos de reversión en las expropiaciones urbanísticas, pues ello llevaría a dejar fuera, sin fundamento alguno, los supuestos de reversión por existencia de parte sobrante o el que nos ocupa de inejecución o no implantación del servicio o uso que sirve de causa expropiandi (supuesto que no es sino la no realización del fin específico que justificó la concreta expropiación).

Ello pugnaría con la propia esencia de toda expropiación (también de las expropiaciones urbanísticas) y es que la causa expropiatoria se configura como eje vertebrador en torno al cual gira la garantía de la propiedad privada y la propia funcionalidad del instituto expropiatorio. Dicho de otro modo, no cabe imaginar ninguna operación expropiatoria sin la existencia de una concreta causa legitimadora o cuya causa no se consume o realice so pena de vaciar de contenido lo que constituye la esencia y fundamento de la expropiación forzosa, que debe servir necesariamente a una causa de interés público o utilidad social. Como señala la STC 67/1988, la reversión del bien expropiado a su titular va indisolublemente unida a la causa de la expropiación y su eventual incumplimiento; y es que el presupuesto de la legitimidad y fundamento de toda expropiación es la afectación del bien expropiado a la concreta causa expropiandi que justificó la expropiación (así se concluye del artículo 9 LEF y 42 del RD Legislativo 7/2015).

j) Tampoco puede admitirse la argumentación de la Administración demandada de que una vez producida la alteración del uso que motivó primigeniamente la expropiación (en nuestro caso por modificación del PGOU en el año 2011) proceda ya, de manera permanente e indefinida en el tiempo, la exclusión del derecho de reversión ex artículo 47.1.a) del RD Legislativo 7/2015.

La alteración del uso, legítima y ajustada a Derecho, que motivó la expropiación en virtud de la modificación del instrumento de planeamiento oportuno no puede suponer un blindaje permanente e incondicionado frente al derecho de reversión sea cual sea la actuación en el tiempo de la Administración en orden al debido cumplimiento de la causa expropiandi ajustada al nuevo uso asignado en la modificación del planeamiento por los mismos argumentos que se acaban de exponer en el apartado anterior.

La propia nota de coactividad inherente a la potestad expropiatoria obliga a afirmar que dicha actividad administrativa debe tener unos límites, entre ellos también un límite temporal cual es el cese/desaparición/inejecución de la causa expropiandi y que, siendo el derecho de reversión un derecho de configuración legal, debe ajustarse a las condiciones de ejercicio establecidas en la legislación.

En el caso que nos ocupa, desde el año 2011 la inactividad de la Administración ha sido total a la hora de ejecutar o implantar el concreto uso dotacional público que la modificación del PGOU en el año 2011 preveía: equipamiento social en su práctica mayoría como ya hemos reseñado. Esta total inactividad en orden a cumplir con la finalidad de esta causa expropiandi determina sin duda la procedencia del derecho de reversión.

k) Asimismo, tampoco es admisible la alegación de la parte demandada de que el suelo expropiado que nos ocupa ha sido destinado y sigue estando ahora destinado, de facto, a un uso dotacional público (aparcamiento público) que aunque, añade, es distinto tanto del primigenio uso asignado en el Planeamiento como, sobre todo, del uso asignado en el PGOU del año 2011, sigue siendo dotacional público; dato este último, que, según el demandado, es lo realmente relevante.

A ello cabe señalar que la expropiación está íntima e indisolublemente unida a una concreta y determinada causa expropiandi y aunque el artículo 47.1.a) del RD Legislativo 7/2015, excluye el derecho de reversión (por alteración del uso vía modificación de Planeamiento) cuando el nuevo uso asignado sea igualmente dotacional público, ello no implica que, tras esa nueva asignación de uso por alteración del Planeamiento, la Administración pueda afectar de facto el terreno expropiado a cualquier uso dotacional público que libremente estime oportuno sino, como señala expresamente el citado artículo, debe afectarlo al nuevo uso asignado por el oportuno instrumento de ordenación territorial y urbanística. No es admisible disociar y desconectar la concreta causa expropiandi de la propia expropiación a la que sirve de soporte.

l) En consecuencia, el art. 47 TRLSRU (al igual que las normas predecesoras del mismo) únicamente tiene por objeto regular determinadas especialidades para aquellos concretos presupuestos habilitantes de reversión (como la alteración del uso que motivó la expropiación por modificación del planeamiento urbanístico o la inejecución de las actuaciones de urbanización o la segregación del suelo expropiado de su vuelo o subsuelo) a los que expresamente se refiere. Sin embargo, ni la citada norma ni ninguna otra ni mucho menos la naturaleza del supuesto de reversión que nos ocupa impide la aplicación de los otros presupuestos de reversión que sí contempla el art. 54 LEF y que son compatibles con la normativa sectorial, en los términos que hemos expuesto.

5.6. Por todo lo razonado podemos dar ya respuesta a la cuestión planteada por la Sección de Admisión fijando la siguiente doctrina:

Los presupuestos habilitantes del ejercicio del derecho de reversión contemplados en la legislación general sobre expropiación forzosa son de aplicación a las expropiaciones urbanísticas con carácter supletorio cuando exista una laguna legal en la normativa sectorial urbanística y siempre que la aplicación de la norma general supletoria no resulte incompatible con la naturaleza, fines y regulación específicos establecidos en la normativa sectorial.

De la aplicación de la doctrina expuesta a la decisión del asunto litigioso.

6.1 La sentencia impugnada de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede Málaga, confirma la Sentencia del Juzgado de Málaga que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación de la reversión instada al entender que «[…] Dados los presupuestos de hecho habilitantes del ejercicio del derecho de reversión que contempla el artículo 47 TRLS, hace que esta norma regule de forma tasada y completa los supuestos que pueden generar reversión en las expropiaciones urbanísticas, siendo lex specialis respecto de lo establecido en el artículo 54 LEF , y no siendo por tanto éste de aplicación, salvo en aquello en lo que el artículo 47 TRLS se remita. […]

Al caso de autos se pretende la reversión de un terreno[…] El PGOU 2011 varió el uso de educativo a social, viario y espacio libre.[…] En consecuencia, concurre la excepción as la reversión prevista en el art. 47.1.a): El nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público. […].

En definitiva, encontrándonos ante una expropiación urbanística y atendiendo a la causa de excepción prevista en la Ley del Suelo, y teniendo en cuenta que la norma de aplicación no exige la ejecución de las obras, sino que el nuevo uso asignado estuviera adecuadamente justificado y fuera igualmente dotacional público, por tratarse como se deduce de lo anteriormente expuesto ante una expropiación urbanística, que se rige por la Ley del Suelo y en particular por lo dispuesto en el artículo 47 en cuanto a los supuestos de excepción de las causas de reversión, hay que concluir que el fin al que se destinan los terrenos es dotacional, por lo que la sentencia apelada debe ser confirmada [..]Y ese uso es el que se está dando según informe obrante […]».

6.2.- Nuestro caso se enmarca en los siguientes parámetros:

a) Como hemos señalado en el apartado 5.2 b) de esta Sentencia, el presupuesto reversional de la solicitud de reversión que constituye el objeto de este proceso judicial no es el del artículo 47.1.a) del RD Legislativo 7/2015 (supuesto de reversión por alteración del uso que motivó la expropiación del suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística, en nuestro caso concretamente una expropiación para uso dotacional).

Este supuesto fue objeto de una primera solicitud en 2007 que ya fue denegada por Sentencia firme precisamente por la acreditada alteración del cambio de uso (también dotacional público como el primigenio) derivado de la modificación del PGOU en 2011 y que, por ende, al amparo del artículo 47.1.a) del RD Legislativo 7/2015 impedía la reversión solicitada.

b) El objeto del presente proceso es la solicitud de reversión ex artículo 54 LEF y en concreto por la falta de ejecución o de establecimiento o implantación del servicio de equipamiento de uso social previsto en el Planeamiento de 2011, habiendo transcurrido más de 5 años -concretamente nueve- desde que la finca fue asignada a equipamiento de uso social sin que ni siquiera se haya iniciado la ejecución del citado equipamiento social ni implantado en modo alguno el referido nuevo uso social ( artículo 54.3 LEF).

c) Hemos señalado en nuestro anterior fundamento de derecho que recoge nuestra doctrina jurisprudencial, el carácter supletorio de la legislación general de expropiación forzosa siempre y cuando su aplicación no resulte incompatible con la naturaleza, fines y regulación específicos establecidos en la normativa sectorial.

d) Y como hemos razonado tal es la plena aplicabilidad y compatibilidad del artículo 54 LEF a la expropiación urbanística para uso dotacional en el supuesto aquí alegado de reversión por inejecución o no establecimiento/ implantación del servicio o uso asignado que constituye la causa expropiandi de los bienes de que tratamos.

En el caso que nos ocupa consta la inejecución total por falta de implantación absoluta del uso asignado a los terrenos. Así, consta probado que la Administración no ha realizado ninguna actividad para la efectiva implantación del uso asignado a los terrenos en el PGOU de 2011, habiendo transcurrido más de 5 años -concretamente nueve- desde que la finca fue asignada a equipamiento de uso social sin que ni siquiera se haya iniciado la ejecución del citado equipamiento social ni implantado en modo alguno el referido nuevo uso social.

6.3. Pues bien, conforme a lo expuesto, la Sentencia recurrida en casación no se ajusta a nuestra doctrina jurisprudencial, lo que obliga a estimar el recurso de casación y a casar y anular la sentencia del TSJ recurrida por no ser conforme a Derecho, y correlativamente estimar el recurso de apelación interpuesto por el recurrente con estimación de la demanda, anulando la sentencia del Juzgado y la resolución administrativa impugnada en la instancia que constituía su objeto por ser contrarias a Derecho, y reconocer el derecho del demandante a la reversión de la Finca situada en C/ El Gordito, con una superficie afectada por la expropiación de 3.428,50 m2, ordenándose practicar todos los trámites precisos para proceder a la citada reversión.

Conclusiones y costas.

7.1. A tenor de lo razonado en los precedentes fundamentos, procede declarar haber lugar y estimar el presente recurso de casación y, en su consecuencia, casar y anular la sentencia del TSJ recurrida por no ser conforme a Derecho, y correlativamente estimar el recurso de apelación interpuesto por el recurrente con estimación de la demanda, anulando la sentencia del Juzgado y la resolución administrativa impugnada en la instancia que constituía su objeto por ser contrarias a Derecho, así como reconocer el derecho del demandante a la reversión de la Finca situada en C/ El Gordito, con una superficie afectada por la expropiación de 3.428,50 m2, ordenándose practicar todos los trámites precisos para proceder a la citada reversión.

7.2. En cuanto a las costas de la instancia y de este recurso de casación, conforme a lo prevenido en los artículos 93.4 y 139 de la LJCA, disponemos que cada parte abone las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, dada la complejidad jurídica del asunto y que no se aprecia temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

Primero.- Establecer la doctrina jurisprudencial indicada en el Fundamento de Derecho quinto de esta sentencia.

Segundo.- Declarar haber lugar al recurso de casación n.º 5576/2023 interpuesto por la representación procesal de Inmuebles Portillo S.L. contra la sentencia n.º 1200/2023, de 10 de mayo, de la Sección Segunda Funcional de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla con sede en Málaga que desestimó el recurso de apelación n.º 1638/2022, sentencia que casamos y anulamos por no ser conforme a Derecho.

Tercero.- Estimar el recurso de apelación y anular la sentencia apelada n.º 150/2022, de 5 de mayo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 7 de Málaga en el recurso n.º 478/2020, por ser contraria a Derecho y, correlativamente, estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto en la instancia y en su consecuencia:

a) Anular el Acuerdo adoptado por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Málaga con fecha 28 de septiembre de 2020, en el Expte. 1993/110 por ser contrario a Derecho.

b) Reconocer el derecho del demandante a la reversión de la Finca situada en C/ El Gordito, con una superficie afectada por la expropiación de 3.428,50 m2, ordenándose practicar todos los trámites precisos para proceder a la citada reversión.

Cuarto.- Imponer las costas conforme a lo establecido en el último Fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.