Planteamiento
El ayuntamiento está tramitando un procedimiento de resolución contractual al amparo del RDLeg 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
La resolución contractual se está realizando por declaración de concurso de acreedores culpable de la contratista. El art. 112.2 del RDLeg 2/2000 dispone que la declaración de quiebra, de concurso de acreedores, de insolvente o de fallido en cualquier procedimiento originará siempre la resolución del contrato.
Por su parte, el art. 113.4 del RDLeg 2/2000 dispone que cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista le será incautada la garantía y deberá, además, indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada.
La garantía depositada por la adjudicataria asciende a 20.000 euros.
Todavía el ayuntamiento no ha incoado el procedimiento de liquidación donde determinará daños y perjuicios causados por la contratista, así como posibles desperfectos en las instalaciones municipales que se utilizaban por la contratista para prestar el servicio o falta de realización de mejoras en las mismas previstas en el contrato.
El ayuntamiento quiere terminar el procedimiento de resolución contractual.
A falta de iniciar el expediente de liquidación, ¿podría el ayuntamiento resolver el contrato con la incautación de la garantía y una vez rematado iniciar el procedimiento de liquidación?
¿La declaración culpable de concurso de acreedores faculta al ayuntamiento para que incaute en el procedimiento de resolución contractual directamente la garantía total (20.000 euros), sin ningún tipo de valoración en este expediente de resolución?
¿En qué momento se puede entender que se da por finalizado el contrato y se devuelven al ayuntamiento las instalaciones que le son propias por parte del contratista? ¿Tras la resolución? ¿tras la liquidación?
¿Puede la contratista imponer que la fecha en la que puso a disposición las instalaciones al ayuntamiento fue cuando comunicó al ayuntamiento que entraba en concurso de acreedores (momento previo a iniciar el Ayuntamiento cualquier expediente) o es necesario incoar y rematar el expediente de resolución para entender realizado aquel trámite de entrega y devolución?
Respuesta
El art. 113.4 del RDLeg 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. -TRLCAP-, preveía la incautación de la garantía definitiva como un efecto asociado automáticamente a la resolución contractual por incumplimiento culpable del contratista, a diferencia de la legislación posterior, que circunscribe las consecuencias de ese tipo de resolución a la obligación de indemnización de los daños y perjuicios ocasionados, la cual ha de hacerse primero efectiva sobre la garantía constituida, subsistiendo la responsabilidad contractual en lo que exceda de su importe. (art. 213.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-). En consecuencia, nada obsta a que, bajo dicho régimen jurídico, el ayuntamiento pueda finalizar el procedimiento de resolución contractual (incautando la fianza) sin esperar a tener cuantificados los daños y perjuicios, iniciando con posterioridad el correspondiente expediente de liquidación para la determinación definitiva de su importe.
Si el contratista ha sido declarado en concurso de acreedores calificado como culpable, el Ayuntamiento se encontraría facultado para incautar la totalidad de la garantía definitiva en el propio acuerdo de resolución, sin necesidad de cuantificar daños en ese momento. Bajo la normativa de aplicación, cuando un contrato se resuelve por incumplimiento culpable del contratista, se impone la pérdida de la garantía depositada. De hecho, el RD 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, establece en su art. 111 que “La quiebra del contratista, cuando sea culpable o fraudulenta, llevará consigo la pérdida de la garantía definitiva.”
Esta disposición reglamentaria equipara la situación de concurso culpable a un incumplimiento culpable del contrato, que en el TRLCAP tenía como consecuencia necesaria la incautación de la fianza. Por tanto, en caso de concurso culpable, el órgano de contratación debe incautar la garantía íntegra en el acuerdo de resolución, sin perjuicio de la posterior liquidación de los daños y perjuicios si los hubiere.
Por otro lado, el momento en que se considera finalizado el contrato es el de la resolución contractual, no el de la liquidación posterior. Es precisamente con el acuerdo de resolución cuando se entiende extinguida la relación contractual y, por tanto, cuando deben revertir o devolverse al ayuntamiento las instalaciones municipales que estaban en poder de la contratista. La liquidación es un trámite posterior de naturaleza económica, pero no prolonga la vigencia del contrato.
En consecuencia, tras la resolución (una vez adoptado el acuerdo que pone fin al contrato) el contratista cede la posesión de las instalaciones al ayuntamiento, debiendo entregarlas en las condiciones pactadas. No es necesario –ni posible– esperar al acto de liquidación para considerar devueltos los bienes municipales, pues la liquidación solo determinará los saldos pendientes o las indemnizaciones o desperfectos a cargo del contratista, pero el contrato ya estará extinguido desde la resolución.
Además, la empresa contratista no puede imponer unilateralmente que el contrato terminó (y que entregó las instalaciones) en la fecha en que comunicó al ayuntamiento su declaración de concurso. Aunque la ley prevé que la declaración de concurso es causa de resolución automática (art. 112.2 TRLCAP), en la práctica se requerirá un acto formal de la administración resolviendo el contrato. Mientras dicha resolución no se emita, el contrato sigue formalmente vigente, y la contratista seguía obligada a la prestación (y al mantenimiento de las instalaciones) hasta la resolución.
De hecho, como ha manifestado el Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, en dictamen de 20 de junio de 2012, “la empresa contratista debía haber continuado la prestación del servicio –en coherencia con las exigencias del interés público que presiden la institución contractual administrativa- hasta que la Administración, previa tramitación del procedimiento oportuno, hubiese acordado la resolución del contrato. En consecuencia, el cese en la prestación del servicio supone un incumplimiento culpable de sus obligaciones contractuales. Incumplimiento que, además, ha generado daños a la Administración al tener que contratar los servicios de otra empresa …”
El abandono unilateral del servicio por parte del contratista, sin aguardar a la tramitación del procedimiento de resolución, conlleva consecuencias. En el caso planteado, la devolución efectiva de las instalaciones propias del ayuntamiento se materializará tras la resolución contractual, mediante la entrega formal (por ejemplo, acta de entrega de las instalaciones). Si la empresa comunicó su concurso y dejó de prestar el servicio antes de la resolución, ello constituye un incumplimiento contractual.
Conclusiones
1ª Bajo el régimen del TRLCAP (RDLeg 2/2000), la declaración de concurso culpable se considera un incumplimiento culpable, conllevando automáticamente la incautación íntegra de la garantía, sin necesidad de valorar previamente los daños en el expediente de resolución.
2ª. Es en el momento de la resolución -no en la liquidación posterior- cuando se considera finalizado el contrato y deben revertirse las instalaciones al ayuntamiento, mediante entrega formal.
3ª. El contratista no puede fijar unilateralmente la fecha de finalización ni de entrega. Aunque comunique su situación concursal, el contratista debe continuar cumpliendo hasta que la administración acuerde formalmente la resolución. El abandono del servicio previo a ello constituye un incumplimiento culpable con posibles consecuencias indemnizatorias.