En el caso resuelto por la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5 1019/2023, de 17 julio (JUR\2023\298825), se analiza si el Ayuntamiento de Orihuela tiene o no legitimación para impugnar el Real Decreto 638/2021, de 12 de septiembre, relativo al trasvase Tajo-Segura.
En dicho análisis, el TS recuerda que si bien ha de partirse del criterio antiformalista, que la jurisprudencia ha venido estableciendo a lo largo de las últimas décadas como canon de enjuiciamiento, no ha de llegarse al extremo de aceptar una acción pública en defensa de la mera legalidad, que solo es admisible en los casos excepcionales legalmente tasados.
En consecuencia, la legitimación de las entidades públicas para impugnar los actos o disposiciones de otra, se sujeta en principio a las reglas generales, pero teniendo en cuenta sus normas específicas, pues, como señalan las SSTC 11/2008, de 21 de enero (RTC 2008, 11) y 69/2010, de 18 de octubre (RTC 2010, 69), el derecho a la tutela judicial no ampara por igual a los sujetos públicos y privados; “solo en supuestos excepcionales, una persona jurídico-pública disfruta del derecho fundamental, como cuando ostenta una posición análoga a la de los particulares, en los términos en que esté legalmente establecido para el interés general o en la medida en que ostenta el derecho a no sufrir indefensión procesal”.
En el presente caso, el TS considera que “el Ayuntamiento de Orihuela justifica su legitimación en la defensa del ámbito de su autonomía entendida de una manera amplia”, en base a las siguientes consideraciones. El artículo 19.1.c de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) utiliza el criterio de «derecho o interés legítimo» para determinar la legitimación activa de la Administración del Estado, para impugnar actos y disposiciones de otras administraciones no sujetas a su fiscalización.
Este criterio, sin embargo, no aparece en el caso de las administraciones locales, que solo tendrán legitimación cuando el acto o disposición afecta al ámbito de su autonomía, lo que supone, en principio, una mayor restricción desde la perspectiva de la legitimación. No obstante lo anterior, el título legitimador debe ser interpretado siempre a la luz del principio pro actione, siempre y cuando no suponga la legitimación por motivos de pura legalidad.
En el caso objeto de autos, el propio ayuntamiento demandante reconoce que el Real Decreto impugnado no afecta al ámbito de su autonomía, es decir, que no afecta a la garantía institucional reconocida en la propia Constitución, ni al desarrollo de dicha garantía que se contiene en las leyes reguladoras de las corporaciones locales, y que se concreta básicamente en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales.
La autonomía local, continúa diciendo el TS, tiene un contenido mínimo protegido por la garantía institucional que preserva la Constitución, y un contenido más amplio derivado de su configuración legal. Para la Sala, ninguno de estos aspectos, según reconoce el propio Ayuntamiento de Orihuela, resulta afectado. Tampoco resultan afectados los bienes o derechos de la Corporación. Por ello, siendo consciente el Ayuntamiento de estas limitaciones, trata de fundamentar su legitimación en la defensa de los intereses de determinados colectivos de ciudadanos, cuya representación se arroga. Pero esta argumentación no es aceptada por la Sala por varios motivos:
- El objeto de impugnación es una disposición general que afecta fundamentalmente a intereses supralocales, extendiendo sus efectos a varias comunidades autónomas y numerosos municipios, siendo esta afección de mayor intensidad que la que pueda corresponder a los intereses concretos de colectivos de ciudadanos de un municipio determinado.
- Esos colectivos tienen sus propios mecanismos de representación, que les habilita a intervenir procesalmente en defensa de sus derechos e intereses, sin que se justifique la necesidad de una sustitución en dicha representación.
- De admitir la legitimación a un ayuntamiento para impugnar una disposición general, cuyos efectos se extienden a numerosos territorios y personas, por el simple hecho de que afecte a concretos intereses de colectivos de ciudadanos de su municipio, supone tanto como reconocerle a las Corporaciones Locales una acción pública en defensa de la legalidad, cuando de disposiciones generales se trate, lo que choca frontalmente con el mandato contenido en el art. 19 de la LJCA.
Por ello, finaliza su argumentación el Tribunal Supremo: “aunque el principio pro actione obligue a no hacer una interpretación restrictiva del art. 19.1.c, en el presente caso atendido, el contenido de la norma impugnada y la finalidad perseguida por la misma, no puede admitirse legitimación del Ayuntamiento de Orihuela”, declarándose, pues, inadmisible el recurso interpuesto frente al Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto Tajo-Segura.