La vicepresidenta primera del Gobierno y ministra de Hacienda, María Jesús Montero, presentó el pasado viernes las claves del nuevo modelo de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común (CA/CCAA). Con el mismo se estima que conseguirían, tras su entrada en vigor prevista para 2027, 20.975 millones más que con el vigente, dotándolas de un total de 224.507 millones.
En líneas generales coincide con las directrices que les trasladó el Gobierno en 2021, basadas en el cálculo de población ajustada, índice con el que responder a las exigencias planteadas, en esos momentos, por muchos de sus Presidentes y que partía de los trabajos previos realizados por la Comisión de Expertos y el Comité Técnico Permanente de Evaluación.
Las bases y principios del nuevo modelo son los siguientes:
b) Incremento de la capacidad tributaria, que eleva la autonomía y la corresponsabilidad fiscal y refuerza el principio de suficiencia.
c) Se amplia, refuerza y garantiza la solidaridad interterritorial a través de un mecanismo de nivelación horizontal equitativo, objetivo y transparente.
d) La nivelación vertical también queda garantizada con una aportación adicional de la Administración central que permitirá elevar la inversión en sanidad, educación pública y políticas sociales.
e) La mayor autonomía también se refleja en la posibilidad de que las CCAA reciban la recaudación del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) generado por las pymes en sus territorios.
f) El modelo se adapta a las nuevas realidades al incluir un fondo para hacer frente al desafío del cambio climático
g) Garantía de statu quo, por el que ninguna CA reciba menos que con el anterior modelo.
h) Mecanismo complementario de financiación.
En palabras de la vicepresidenta primera del Gobierno y ministra de Hacienda este modelo mejora la equidad en la medida en que las diferencias entre la CA con más y con menos recursos por habitante ajustado pasa de 1.500 euros con el actual a 477 euros, antes de la fase de statu quo. Tras la corrección de esta última, las diferencias se sitúan en 700 euros.
Pasamos a analizar cada uno de estas bases y principios, si bien todos ellos son bienvenidos, al margen de conocer la letra pequeña, pues se apartan, radicalmente, tanto del acuerdo inicial para una financiación singular de Cataluña, pactado entre el PSOE y ERC, como del posterior acuerdo de la Comisión bilateral Estado/Generalitat.
Ambos no trataban de reformar el modelo de financiación común, sino cambiarlo sobre un nuevo paradigma basado en la singularidad y la bilateralidad. De un lado, la primera supone basar el sistema de financiación de Cataluña al margen del resto de CCAA, justificándola en diferencias insoslayables frente a las demás de régimen común. De otro, la bilateralidad significa que ha de pactarse el modelo en el marco de una negociación entre esta CA y el Estado.
Y es que tanto la singularidad como la bilateralidad, deben ser matizadas o, al menos, objeto de una interpretación correctiva, para no incurrir en inconstitucionalidad. Hemos de partir de que el Estado tiene atribuida la competencia exclusiva en materia de “Hacienda general” [art. 149.1.14 de la Constitución (CE)], lo que, unido a que también corresponde al legislador orgánico la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las CCAA (art. 157.3), determina que sea competente para regular no solo sus propios tributos, sino, también, el marco general de todo el Sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las CCAA [STC 72/2003, de 10 de abril (FJ 5)].
En este marco, los Estatutos de Autonomía de las CCAA, sujetas al régimen común de financiación, pueden regular legítimamente su Hacienda, como elemento indispensable para la consecución de la autonomía política, y, por tanto, para el ejercicio de las competencias que asumen [STC 289/2000, de 30 de noviembre (FJ 3)]. Ahora bien, han de hacerlo teniendo en cuenta que la CE dispone que su autonomía financiera ha de ejercerse con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles (art. 156.1) y que el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad (art. 138.1).
Pues bien, el nivel mínimo de recursos que permita el ejercicio de sus competencias, debe serlo en el marco de las posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto [STC 13/2007, de 18 de enero (FJ 5) y las citadas en ella)].
Ya que la suficiencia financiera se alcanza, en importante medida, a través de impuestos cedidos por el Estado y otras participaciones en ingresos de este último (art. 157.1), resulta evidente que es el competente en la toma de decisiones tendentes a garantizarla, de forma homogénea para todo el Sistema. De aquí que no sean posibles decisiones unilaterales, que tendrían repercusiones en el conjunto y condicionarían las de otras CCAA y del propio Estado [SSTC 104/1988, de 8 de junio (FJ 4) y 14/2004, de 12 de febrero (FJ 7)].
Resulta, por tanto, necesario que este tipo de decisiones, cuya determinación final corresponde a las Cortes Generales, se adopten en un órgano multilateral, como es el Consejo de Política Fiscal y Financiera, en el que el Estado ejercita funciones de cooperación y coordinación [STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 130)]. Todas ellas deben integrarse con las funciones que las Comisiones Mixtas tengan, en su caso, atribuidas en las normas estatutarias, en cuanto órganos bilaterales específicamente previstos para concretar su aplicación. Ello permite, con carácter previo o a posteriori a la intervención del órgano multilateral, acercar posiciones (STC 13/2007, FJ 8).
Nuevos criterios en la población ajustada
Junto a la mayor aportación del Estado al sistema, uno de los elementos fundamentales del nuevo modelo es el criterio de población ajustada. Este determina el número de habitantes de cada CA ponderando variables que influyen en el coste de los servicios y las necesidades de financiación.
Así, el reparto de los recursos autonómicos se define en función de las características demográficas, socioeconómicas y geográficas de las CCAA. Por ejemplo, el gasto sanitario será mayor en una muy envejecida, mientras que, en otra, tendrá mayores necesidades en educación si tiene mayor proporción de habitantes en edad escolar.
Las grandes variables que configuran la propuesta mejorada de población ajustada son las siguientes:
a) Población padrón.
Estamos ante una de las más relevantes, al suponer el 30% de la ponderación de la población ajustada.
c) Población protegida equivalente.
Pretende representar el gasto sanitario, ya que es la partida presupuestaria más amplia en el ámbito autonómico, siendo su peso del 38%. Para su cálculo, se divide en 20 grupos de edad, dejando atrás los siete del modelo vigente. Esto permite una mayor fiabilidad en la delimitación de los recursos necesarios para los distintos grupos. En definitiva, los costes sanitarios se aproximan en función de la edad de los beneficiarios.
d) Educación.
Para determinar el gasto educativo se tiene en cuenta el número de habitantes entre 0 y 17 años, cuya ponderación alcanza el 17%. Y, además, se introducen otros dos nuevos criterios, como son el número de habitantes entre 18 y 24 años y el de alumnos universitarios que se trasladan a estudiar a otras CCAA. Esto reconoce el coste que supone que una CA acoja a estudiantes de otras regiones en su sistema educativo. Estas variables suman una ponderación del 3,5%.
e) Servicios sociales.
En este caso, la base es la población mayor de 65 años, que utiliza mucho más los servicios vinculados a la sanidad o la dependencia. La novedad es que se desglosa en dos tramos, entre 65 y 79 años y mayores de 80 años. La ponderación de esta variable es del 7%.
Otra novedad es la adición del número de parados sin prestación, con un peso del 1,5%, como representativa de la pobreza y la exclusión social.
f) Otros elementos.
Junto a los anteriores, se incluye otros elementos que inciden en el coste de los servicios públicos y que ayudarán, especialmente, a las CCAA que afrontan el reto de la despoblación:
– Superficie.
Los kilómetros cuadrados de cada CA suponen un 1,6% de la ponderación.
– Dispersión.
Tiene un peso del 0,5%. Se determina en función de las entidades singulares de población habitadas.
– Insularidad.
Supone un 0,5% en el cálculo.
– Costes fijos.
Beneficia especialmente a CCAA afectadas por la despoblación y reconoce la dificultad existente en algunas de ellas para alcanzar economías de escala debido a su escasa población. Cuenta con una ponderación del 0,4%.
Incremento de la capacidad tributaria
La mayor parte de los recursos de las CCAA proceden de los impuestos cedidos. El modelo contempla incrementar la capacidad tributaria de todas ellas.
Actualmente, dicha capacidad se determina por la recaudación de los siguientes impuestos:
a) El 50% del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y el IVA.
b) El 58% de los Impuestos Especiales sobre el Tabaco, el Alcohol, la Cerveza e Hidrocarburos.
c) El 100% de los Impuestos sobre Sucesiones y Donaciones, Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Especial sobre Determinados Medios de Transporte, tributos sobre el juego y el Impuesto sobre la Electricidad. Desconocemos por qué no se menciona el Impuesto sobre el Patrimonio.
Frente a este escenario se plantea un aumento de los recursos en casi 16.000 millones en 2027, siendo la modificación más significativa el incremento de la cesión por IRPF e IVA, llegando en el primero al 55% y, en el segundo, al 56,5%. Además, se incluirán, dentro de los recursos del sistema de financiación, los Impuestos sobre depósitos bancarios, actividades del juego y el depósito de residuos en vertederos.
Nivelación horizontal
Para reforzar y ampliar la solidaridad interterritorial, se garantiza que todas las CCAA alcancen un 75% de la media de recursos por habitante ajustado, determinada a partir de su capacidad tributaria.
De esta manera, las CCAA con financiación por habitante ajustado por debajo de la media recibirán más recursos, mientras que las que están por encima de la media aportarán para el bien común del sistema. Esto sirve para, por un lado, garantizar la solidaridad interterritorial y, por otro, reducir las distancias en financiación por habitante.
Por lo que conocemos hasta ahora del modelo no se alude, expresamente, al principio de ordinalidad, que está siendo objeto de un fuerte debate. Este principio está directamente relacionado con la nivelación horizontal, ya que, como hemos visto, se refiere a los mecanismos que buscan igualar la capacidad financiera de las CCAA entre sí, sin alterar el orden relativo de su riqueza. Esta nivelación se diferencia de la vertical en que esta última implica transferencias del Estado a las CCAA para garantizar la suficiencia financiera, mientras que la primera se centra en la redistribución entre estas últimas.
En términos estrictos, este principio, de raigambre alemana, garantiza que el orden de las regiones por capacidad fiscal se mantiene después de la aplicación de los mecanismos de solidaridad en términos de financiación per cápita, aunque se reduzca la magnitud de las diferencias. Así lo establece el art. 206.5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, al disponer que el Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere, en ningún caso, la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las CCAA antes de la nivelación.
En palabras del Tribunal Constitucional [STC 31/2010 (FJ 134)], aunque sin llamarlo de este modo, se trata de un principio inherente al modelo de solidaridad interterritorial, en cuya virtud el Estado viene constitucionalmente obligado a procurar un “equilibrio económico, adecuado y justo”, entre las CCAA, que no perjudique a las más prósperas más allá de lo razonablemente necesario para el fin de la promoción de las menos favorecidas.
Sin embargo, únicamente puede operar cuando la alteración de la posición de una CA se deba, no a la aplicación general de los mecanismos de nivelación, sino, exclusivamente, a la aportación que realizase como consecuencia de su posible participación en dichos mecanismos, lo cual supone un alcance limitado.
Nivelación vertical
Este parámetro cuenta con una aportación de 19.000 millones y con el objetivo de reducir, en 2/3, la distancia de cada CA respecto a la que tiene más recursos, que es la de Madrid. Este cálculo permitirá que aquellas más alejadas reciban más recursos frente a las que gozan de una mejor posición.
Los recursos que el Estado aporta inicialmente a esta nivelación vertical procederán del 5% del rendimiento del IRPF y de una transferencia adicional hasta lograr reducir dicha distancia.
Otros elementos
Todo lo anterior supone casi el 99% de los recursos autonómicos. Sin embargo, el modelo contempla otros elementos, pero con menor importancia económica.
a) Mecanismo IVA Pymes.
Las CCAA podrán recibir, previa solicitud, una parte de la recaudación de IVA generada por las pymes en su territorio. Con esta medida se reconoce su esfuerzo en el impulso y apoyo a estas empresas.
La cantidad surge de calcular la diferencia que existe en la CA entre el peso relativo del IVA liquidado por las pymes en su territorio y el índice de consumo. Si el IVA de las pymes supera el índice de consumo, la CA recibirá una transferencia positiva por la diferencia. En caso contrario, el importe será negativo, lo cual requiere que cuente con unos datos ciertos, para no equivocarse en su elección.
Un aspecto relevante es que los fondos de esta fase no son competitivos, por lo que un aumento de recursos en un territorio no implica detraerlos de otro.
b) Fondo climático.
El modelo cuenta con un fondo climático de unos 1.000 millones. 2/3 del mismo se repartirán entre las CCAA del litoral mediterráneo, las más afectadas por su exposición al calentamiento del Mar Mediterráneo y su efecto sobre el clima. El tercio restante lo recibirán el resto de CCAA. El reparto se realizará bajo el criterio de población ajustada.
c) Garantía de statu quo.
Finalmente se contempla un elemento de cierre para garantizar el statu quo. De este modo, ninguna CA, al inicio de la aplicación del sistema, recibirá menos recursos de los que obtenidos con el modelo anterior.
Este mecanismo se financiará con aportaciones de la Administración central, que aportará unos 400 millones, destinados, especialmente, a Cantabria y Extremadura.
Mecanismo complementario de financiación
El modelo propuesto establece que la financiación de las competencias no homogéneas pueda proceder de un mayor porcentaje de IVA cedido. Esa cesión adicional se fijará en el año base en función de las que tenga asignada cada CA.
Se trata de un mecanismo opcional. Por lo tanto, si las CCAA lo desean podrán optar por recibir como hasta ahora la financiación de las competencias no homogéneos a través de una transferencia evolucionada por el índice de los ingresos del Estado (ITE).
Mayores responsabilidades en la gestión de impuestos
En el modelo actual las CCAA reciben unas entregas a cuenta en función de la previsión de la recaudación tributaria, llevándose a cabo su liquidación definitiva dos años más tarde.
Frente al anterior, se propone que las CCAA que así lo deseen puedan acogerse a un sistema de caja común o compartida en el que los ingresos del IRPF y otros impuestos lleguen de manera simultánea a la Administración estatal y autonómica.
La decisión de participar en este sistema de pagos se manifestará por cada CA en la Comisión Mixta con el Estado y podrá ser modificada cada cinco años.
Con este sistema se evita el fin de la caja única, tal y como pretendía el Acuerdo para una financiación singular de Cataluña, pactado entre el PSOE y ERC, nada favorable a la consecución de los intereses generales.
Modelo de gestión en red del sistema impositivo
El nuevo «Modelo de gestión en red del sistema impositivo» permitirá que las CCAA puedan ir asumiendo más competencias gestoras, siempre en coordinación con el Estado. Y es que, según la STC 31/2010, que analizó la versión original del Estatuto catalán, el art. 156.2 de la CE prevé que las CCAA podrán actuar, como delegadas o colaboradoras del Estado, en la aplicación de los recursos tributarios de este último, de acuerdo con las leyes y sus Estatutos, pero, obviamente, en los términos que aquel establezca [art. 157.3 de la CE (FJ 132)].
Ahora bien, este Modelo no puede suponer que las CCAA pasen a asumir la aplicación todos los tributos soportados en su territorio, pasando de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) a sus respectivas Agencias Tributarias, pues esto último supondría una quiebra en la aplicación de nuestro Sistema tributario.
De un lado, debido a la pérdida de eficacia en la lucha contra el fraude fiscal, al fraccionarse la información que permita su control. Sin duda, la AEAT es una de las Administraciones tributarias más avanzadas del mundo, gracias a sus medios materiales (sobre todo informáticos, que procesan una ingente cantidad de datos) y personales. Por tanto, resulta decisivo que tenga el control unitario en la práctica totalidad del territorio nacional, a salvo de las CCAA forales.
De hecho y aunque cada vez sean más minoritarias, se siguen produciendo incidencias en sus relaciones con estas últimas. Además, su tamaño, pues aportan un 5% al PIB, no es nada comparable con el de otras CCAA.
De otro, los riesgos de deslocalizaciones de empresas y particulares se agravarían, por mucho que la normativa contemple fuertes previsiones al respecto. Por último, complica las relaciones financieras con la Unión Europea.
Por tanto, tal y como hemos expuesto en ocasiones anteriores, el debate sobre la financiación autonómica está servido, pero hemos de enfrenarnos a él desde posiciones técnicas razonables y sin introducir aspiraciones políticas, que poco o nada tienen que ver con la misma.