La mayoría del Pleno del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) designaba hace unos días a los magistrados Andrés Martínez como presidente de la Sala Segunda de lo Penal del Supremo y a Pablo Lucas para liderar la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo.

Estas incorporaciones acaban con la interinidad en la que se encontraban ambos jueces tras el cese de sus predecesores: Manuel Marchena –quien había agotado el plazo máximo de dos mandatos consecutivos– y el juez César Tolosa, que abandonó el Alto Tribunal para incorporarse al Constitucional.

Pablo Lucas es miembro de la Sala Tercera del Tribunal Supremo desde noviembre de 2001 y presidente en funciones de la misma desde el 31 de diciembre de 2022. El magistrado fue nombrado por primera vez para estas funciones relacionadas con la autorización de actividades del CNI el 19 de noviembre de 2009 y renovado el 20 de noviembre de 2014 y el 19 de diciembre de 2019. En diciembre de 2024 se renovó por otros cinco años.

Según los juristas que opinan en este reportaje, esta es una sala importante porque hace contrapeso y control al poder político, en un momento en el que se ve cierta invasión del poder ejecutivo en otros poderes. Según ellos, se abre una nueva etapa en el Supremo. Ahora tendrán que ser el dique de contención del poder ejecutivo invasor a otros poderes y por la necesidad de generar nueva jurisprudencia sobre otros temas.

Un contrapoder importante del Consejo de Ministros

Alberto Dorrego, socio responsable del área de Derecho Público de Eversheds Sutherland y presidente de la Sección de Derecho Administrativo del ICAM, cree que “esta es una etapa esperanzadora para todos los abogados que nos dedicamos al derecho administrativo. Hay una gran expectación e ilusión con la etapa que ahora se inicia”.

Para este experto, la Sala Tercera del Supremo tiene dos funciones que son distintas, por “una parte, es un tribunal que controla la acción y decisiones administrativas del Gobierno de la Nación, Consejo de Ministros y órganos constitucionales del Estado”.

En esta función, la Sala Tercera, como tribunal de instancia, “lo que hace es enjuiciar las decisiones administrativas que toma el Consejo de Ministros, que son muchas las que se someten a ese control, tanto en temas económicos, de contratación pública, grandes litigios. Esta entidad ejerce una función de potestad reglamentaria: de elaborar normas jurídicas de aplicación directa, disposiciones de carácter general, Reales Decretos e incluso Reglamentos. Estas decisiones sobre normas de rango reglamentario son controladas por la Sala Tercera, mientras que las leyes dependen del Tribunal Constitucional”.

Sobre la segunda función que destaca este jurista: “se trata de la formación de jurisprudencia, que la desarrolla a través del recurso de casación. Su trascendental papel es el de unificar los criterios jurisprudenciales de los TSJ y Audiencia Nacional, unificar la doctrina para que no haya soluciones diferentes a los mismos problemas de distintos TSJ. Al mismo tiempo, tiene que hacer avanzar el ordenamiento jurídico español en algunas materias porque es el tribunal que tiene la capacidad de generar una doctrina más innovadora en todas las materias. Esa función la tiene que ejercer”.

En opinión de Alberto Dorrego, “es bueno que esta Sala Tercera, en esta nueva etapa, depure los criterios y desarrolle con más claridad los criterios relacionados con la admisión a trámite de los recursos de casación, que siempre es un reto. Creo que los profesionales de la abogacía debemos saber a qué atenernos a la hora de presentar estos recursos de casación. Ahora el porcentaje de admisión es escaso. Creo que los criterios de admisión deben ser más claros para darle más seguridad a los profesionales del derecho y a los propios ciudadanos. Es importante que se definan esos criterios de forma clara”.

Desde su punto de vista, “ahora hay varias decisiones pendientes en materia de contratos del sector público, donde debe fijar criterios interpretativos en relación con la modificación de los contratos; más flexibilidad en la legislación de contratos del sector público porque es rígida. Debe incorporarse esa flexibilización por parte de esta jurisprudencia de la Sala Tercera. En varios sectores regulados tiene retos importantes, como son el sector de las infraestructuras, telecomunicaciones, energía o transportes. Tiene que decidir si en las licitaciones de los transportes regulares por carretera cabe o no cabe recurso especial en materia de contratación. Por el momento hay debate y el Supremo debe unificar doctrina”.

Alberto Dorrego cree que el papel fiscalizador de la Sala Tercera es clave en un momento en que el poder ejecutivo invade competencias de otros poderse (Imagen: ICAM)

Capacidad de liderazgo

Alberto Palomar, socio del área de Derecho Público de Broseta, valora de Pablo Lucas la moderación y forma de entender el Derecho. “Ahora le llega su último mandato de dos años ante su jubilación. El reto fundamental es poner la Sala a funcionar a un ritmo diferente del actual. La Sala ya ha cubierto las dos últimas vacantes con Margarita Beladiez y Antonio Narváez. De esa forma, esta Sala Tercera debe tener mayor presencia en la formación de jurisprudencia. Se trata de que exista más orden técnico en esta jurisprudencia, como elemento central”.

Al final, desde esta perspectiva, “estos jueces deben ganar capacidad de resolución; al mismo tiempo, de interlocución social y ganar capacidad de disciplina con los órganos inferiores. Se trata de que la propia Sala saque sentencias en las que estos otros órganos se puedan ver reflejados. El papel que hace esta Sala Tercera es importante en cuanto al control de la actividad de la Administración. Ahora, la labor que le espera a esta Sala es mantener un liderazgo para la formación de la jurisprudencia e interpretación del ordenamiento jurídico. Una sentencia de contencioso que se tenga en un periodo de ocho o nueve meses es algo bastante razonable, porque ahora se duplican esos plazos de resolución”.

En cuanto a los temas clave, Palomar señala que la Sala “tiene que analizar si las reglas históricas de interpretación de los contratos administrativos son válidas en estos momentos. Hay que darse cuenta de que vivimos un escenario inflacionista, con prórrogas a tres o cuatro años. Hay una formulación general sobre si lo que ha servido hasta ahora es útil en estos momentos. Es un tema de liderazgo y de progreso. Los contratos deben actualizarse cuando implica a la Administración. Las reglas deben cumplirse y todos deben estar a gusto”.

Para este jurista, “no es posible que tú hagas un contrato con la Administración y acabes en concurso. Ese equilibrio que se está viendo con las prórrogas de los contratos y otras cuestiones va a suponer que se tenga que repensar la doctrina anterior. En materia de contratos se está esperando de nuestros tribunales progreso y evolución”.

En la parte de fiscalidad, tanto el Supremo como la Audiencia Nacional están siendo un muro que frena la actividad de la Agencia Tributaria. “Creo que hay interpretaciones que están reconfigurando los fundamentos históricos. Estamos en un momento distinto de hace años. Eso exige que vayan surgiendo distintas sentencias a lo largo del tiempo”.

Sobre las resoluciones de la plusvalía municipal, Alberto Palomar cree que “esta Sala del Supremo dio una salida que a mucha gente le ha arreglado la vida. La mejor no es. Lo ideal hubiera sido que el Constitucional hubiera dicho que tenía efectos retroactivos y le hubieran devuelto los últimos cuatro años, pero ese pronunciamiento no se produjo. Sin embargo, cualquier salida parcial que se ha producido es buena”.

Respecto al seguimiento y fiscalización de algunos nombramientos que ha hecho el Gobierno, para este jurista, esta Sala Tercera ha consolidado una jurisprudencia valiente: “ha establecido una doctrina que los órganos que hacen estos nombramientos los tienen que replantear. Ya no es solo una sentencia, empieza a ser una doctrina consolidada sobre que cuando hay ciertos requisitos reglados en esos nombramientos no se pueden saltar”.

Contrapeso al poder

Para Antonio Benítez, socio director de Administrativando Abogados, “la legislación española que regula la jurisdicción contencioso-administrativa, y la doctrina jurisprudencial de los jueces y tribunales que la aplican, y en particular, la doctrina jurisprudencial de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, ha sido siempre en España pionera de algo impensable o inconcebible en un régimen autocrático, dictatorial o que no reconozca el Estado de Derecho”.

Este jurista se refiere a “lo que en la exposición clásica y vanguardista en su época, y necesario en todas las épocas, de García de Enterría, se ha denominado la lucha contra las inmunidades del poder y el establecimiento de límites a las potestades administrativas, como poder privilegiado (privilegio de la autotutela y ejecutividad de los actos administrativos) frente a los ciudadanos, y limitativo del ‘status civitatis’, aunque ello sea legítimo, en cuanto se amparan en el interés público, que definen las leyes que las contemplan, definen y también limitan”.

“Se puede decir sin exagerar que los magistrados de lo contencioso-administrativo pertenecen a una clase especial de jueces con una característica muy singular: están convencidos de que el principio esencial de la justicia material de igualdad de partes rige plenamente en los litigios entre la Administración y los ciudadanos, y que, si ésta invoca el interés público en un litigio, este no puede darse por supuesto o presumirse de antemano, sino que tiene igualmente que acreditarse”, comenta.

A este respecto, destaca que “los ciudadanos son titulares de derechos subjetivos plenos preexistentes frente a los poderes públicos, que no pueden incurrir en abuso o desviación de poder, y que están sometidos estrictamente al principio de legalidad en todo cuanto afecte a la libertad o la propiedad de los ciudadanos. Es decir, son plenamente imparciales frente a los poderes públicos y no les tiembla la mano si deben corregir o anular los actos de los mismos o incluso las disposiciones reglamentarias, a través del recurso directo o de la cuestión de legalidad”.

Para este jurista, “en términos generales ha ido en tal línea la jurisprudencia contencioso-administrativa, y la doctrina jurisprudencial de los jueces y tribunales que la aplican; pero ahora, puede legítimamente postularse el deseo de que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo no sólo mantenga las garantías de los ciudadanos frente al poder público, sino que las mejore, desarrollando plenamente su tradición garantista, dando un salto cualitativo, acorde con el perfil académico de su nuevo presidente y de sus magistrados, y se erija en nueva Sala de Amparo de los ciudadanos, en descarga de la enorme y, en la práctica, casi inasumible carga que tiene nuestro Tribunal Constitucional con los recursos de amparo”.

A su juicio, “el Tribunal Supremo, ahora más que nunca, tiene que ser fiel garante de nuestro ordenamiento jurídico, demostrando que queda completamente al margen de cualquier injerencia política. Tiene que defender nuestro Estado de Derecho y la aplicación de nuestra Constitución y la Ley por encima de cualquier cariz político. Y, sin reserva alguna, ha de reprimir objetivamente con contundencia y revocar aquellas actuaciones del poder público que sean de su competencia y no se ajusten a derecho”.

Y el segundo desafío de la nueva presidencia es “desarrollar nueva jurisprudencia, protectora a la vez de los derechos de los ciudadanos en una sociedad democrática, avanzada y solidaria, y de los intereses públicos actuales, como son los intereses públicos de imperiosa necesidad recogidos en el Derecho de la Unión Europea y en la jurisprudencia de su Tribunal de Justicia. Como son, entre otros muchos, la transformación digital, el derecho pleno a un medio ambiente saludable, al disfrute equitativo por todos de los recursos naturales, y a la preservación de los datos y la privacidad de los ciudadanos individuales en su relación con los poderes públicos, lo que requiere una lucha siempre necesaria, sin escatimar esfuerzos”.

Antonio Benítez cree que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo no sólo mantenga las garantías de los ciudadanos frente al poder público, sino que la mejore (Imagen: Adminstrativando Abogados)