1. PLANTEAMIENTO
Las relaciones entre urbanismo y Derecho de la competencia se plantearon de forma especial hace años en el contexto de la liberalización del suelo a la luz de Informes del Tribunal encargado de tutelar dicho ordenamiento. En el fondo, se sitúa en pugna la concepción estatutaria del suelo y la concepción liberalizadora. Esta última procura menor discrecionalidad del planificador y una mayor disponibilidad de suelo. Bajo la Ley de Régimen de Suelo y Valoraciones de 1998 se produjo un gran impacto de esa corriente que venía a suponer una ruptura con la tradicional concepción administrativa estatutaria, donde la creación de suelo urbanizable va pautándose por la Administración. En cambio, aquella otra otorga mayor protagonismo a la iniciativa empresarial. Tuvo un gran impacto social y económico, pero finalmente se retornó a la vieja concepción estatutaria del suelo. Dejó de ser suelo urbanizable todo aquel que de forma reglada no fuera definido administrativamente como no urbanizable.
No vamos a profundizar en esta ocasión en este debate, sino plantear la cuestión de que la ordenación urbanística puede colisionar con el Derecho de la competencia. Este ordenamiento, en general, sobrevuela a las distintas ramas del derecho imponiendo su código propio en ocasiones. Es preciso tenerlo en cuenta a la luz de ciertas resoluciones. No pretendemos más que introducir la cuestión.
2. ORDENACIÓN URBANÍSTICA Y DERECHO DE LA COMPETENCIA
Sobre esta materia, conviene tener presente la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007 (recurso 8207/2003) –EDJ 2007/104644-. La controversia que se plantea en esta sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007 es (respecto del emplazamiento de una instalación en Suelo No Urbanizable) que había suelo “disponible con clasificación apropiada” en un espacio público. La mercantil interesada entendía que esta obligación de realizar la actividad en ese espacio público constituía una especie de “monopolio municipal” en la materia. El Tribunal Supremo enjuicia esta exigencia de emplazarse en el suelo público, o lo que es lo mismo esta exigencia de no poder desarrollar la actividad pretendida en el suelo privado, por el hecho de haber suelo público disponible en otro lugar del municipio. Por su parte, la Administración invocaba, primero, que no se puede exacerbar la libertad de empresa en perjuicio de las exigencias de planificación y, segundo, que la Administración no ha pretendido ningún monopolio municipal, sino planificar ordenadamente el establecimiento de las estaciones de servicio en suelo urbano y apto para urbanizar quedando al interesado la posibilidad de presentar un plan especial de iniciativa particular.
Pues bien, la STS de 3 de julio de 2007 da la razón al particular en este extremo nuclear, porque considera que, si bien la Administración tiene atribuida la competencia en materia de ordenación urbanística, y si bien la libertad de empresa no es ilimitada, es un hecho que -a través de la regulación del emplazamiento poniendo a disposición suelos en otro lugar distinto del pretendido por el interesado- se influye sobre el desarrollo de la actividad misma con un sentido contrario al carácter liberalizado o privado de la actividad en cuestión.
Primero, la sentencia deja clara la potestad de la Administración de poder, mediante su ordenación, definir los emplazamientos posibles: “Es acertada la decisión que adoptó la Sala de instancia en la sentencia aquí recurrida. Obvio es que el Municipio tiene atribuida competencia en materia de ordenación urbanística. Claro es que en los instrumentos resultantes del ejercicio de esa competencia puede y debe decidir sobre cuál haya de ser el emplazamiento adecuado para las instalaciones de suministro de productos petrolíferos al por menor”.
Por otro lado, la libertad de empresa no es ilimitada: “claro es, asimismo, que los principios y normas que configuran el ordenamiento jurídico en su conjunto, y específicamente el urbanístico, le permiten, le obligan, a tener en cuenta intereses dignos de protección cuando decide sobre ello. Y claro es, en fin, que el derecho a la libertad de empresa no es ilimitado, constituyendo uno de sus límites las exigencias de la planificación. Pero nada de eso vemos negado u olvidado en el razonamiento de la Sala de instancia. Lo que ésta analiza es si aquella decisión del planificador se ajusta, como siempre es obligado, a lo que disponen las normas jurídicas concernidas y a lo que resulte del principio de racionalidad”.
Sin embargo, la ordenación urbanística no puede consolidar derechos exclusivos o crear monopolios naturales: “Si la Ley 34/1998 –EDL 1998/45503– reconoce la libre iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades a que se refiere su Título III, dentro del cual regula la de distribución al por menor de productos petrolíferos, que comprende, entre otras, la de suministro de combustibles y carburantes a vehículos en instalaciones habilitadas al efecto; y si además proclama que estas de distribución al por menor podrán ser ejercidas libremente por cualquier persona física o jurídica (artículos 2.2 y 43), la primera consecuencia obligada es que la Administración, sometida plenamente, como está, a la Ley y al Derecho (artículo 103.1 de la Constitución –EDL 1978/3879-), no podrá aprobar, ni tan siquiera con el designio de ordenación provisional o meramente temporal, ni tan siquiera para una o unas clases determinadas de suelo, una que, lejos de erradicar por razones urbanísticas aquella actividad de suministro de esta o estas clases de suelo, establece, constituye en ellas, una especie de monopolio municipal sobre la titularidad de la actividad, que como tal contradice frontalmente el tenor y el sentido de aquellas normas liberalizadoras. Los artículos 5 y 6 de aquella Ley, que la parte recurrente denuncia como infringidos, no conducen a una solución distinta, pues lo que prescriben no es, en lo que aquí importa, más que el deber de tener en cuenta en los instrumentos que citan, entre ellos los de ordenación urbanística, la planificación que en materia de hidrocarburos ha de realizar el Gobierno, para, en vista de ella, precisar las posibles instalaciones, calificar adecuadamente los terrenos y establecer las reservas de suelo necesarias para la ubicación de las nuevas instalaciones y la protección de las existentes”[1].
Seguidamente, el fallo aplica esta doctrina al caso objeto de enjuiciamiento, y razona del siguiente modo:
“Las dos contravenciones del ordenamiento jurídico a las que acabamos de hacer referencia en los dos párrafos anteriores son de ver en las normas de aquel artículo 188 que surgen con la modificación impugnada. En primer término, esas normas constituyen, establecen, tal como afirma la sala de instancia, una especie de monopolio natural en la materia pues durante el tiempo en que estén en vigor y en virtud de la técnica de la concesión que implantan, vienen a atribuir en exclusiva a la administración municipal algo similar a la titularidad misma de la actividad a desarrollar en las estaciones de servicio, desprendiéndose solo o trasladando solo a los particulares el ejercicio de ella. No a otra cosa conduce un régimen en el que tales estaciones, según es de ver en el informe obrante al folio 51 del expediente administrativo, solo podrán ser emplazadas en terrenos de titularidad pública anexos al sistema viario y en el que el ejerciente de la actividad ha de obtener su previa concesión por tiempo limitado y con cláusula expresa de rescate. La administración podrá, así, elegir libremente al concesionario; fijar y delimitar el contenido de las facultades que por la concesión le transmite; y en fin recuperar estas con arreglo a lo establecido en dicha concesión. Y en segundo lugar, el régimen propio delas licencias urbanísticas, sustentado en la idea de una actuación privada inicialmente libre sobre la que la Administración sólo ejerce, de modo reglado, una actividad de control, es sustituido por otro distinto, cual es el de esa concesión administrativa; de suerte que la solicitud y el otorgamiento de aquéllas, si su objeto es levantar una edificación para su uso como estación de servicio, siguen en suspenso hasta la aprobación de aquel Plan Especial, pese al agotamiento de los plazos en que tal suspensión era posible con amparo en la concreta finalidad de estudiar la reforma de la ordenación anterior”.
Por tanto, esta sentencia del Tribunal Supremo es expresiva de cómo las decisiones urbanísticas, excepcionalmente, pueden terminar chocando con otro tipo de condicionantes legales que también han de considerarse por la Administración urbanística. A través del urbanismo no se puede llegar al resultado de impedir una actividad privada económica que sea legítima.
Este fallo del TS puede verse en consonancia con otros. Así, aquel en cuya virtud -si la Administración entra en el tráfico económico- debe cuando menos respetar las reglas jurídicas de comportamiento del mercado (tal como establece, por su parte, la STS de 10 de octubre de 1989).
En este sentido, por su parte, la sentencia del TS de 28 de septiembre de 1993 anula las normas reglamentarias que habilitaban la actuación administrativa en mercados o servicios mayoristas, apoyándose en criterios tales como la «sana concurrencia comercial» y la necesidad de «asegurar en materia de abastos la libre competencia». Entendió el TS que dicha actividad debía realizarse en régimen de libre competencia sin intervención administrativa por estar reservada a los particulares.
En la STS de 19 de abril de 1999 los recurrentes impugnaban la desaprobación de las tarifas de servicios de pompas fúnebres presentadas (por agrupaciones empresariales funerarias) a la Consejería de Sanidad y Consumo de la Comunidad de Valencia alegando la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 de la CE –EDL 1978/3879-. Concretamente, dicha Consejería rectificó, a la baja, los costos de prestación de servicios funerarios no incluidos dentro de los servicios mínimos. El TS consideró que dicha rectificación a la baja iba en contra del principio de libertad de empresa, declarando que este principio ampara el derecho de los recurrentes a establecer libremente este tipo de tarifas sin rectificación administrativa, a pesar de reconocer que «los servicios de pompas fúnebres constituyen un servicio público ineludible cuya prestación viene atribuida a los Ayuntamientos por el artículo 25.2.j de la LBRL –EDL 1985/8184– » sin que «quepa considerarlos clasificados en la categoría de productos o servicios sometidos a los principios de libertad de empresa, defensa de la productividad y economía de mercado que proclama el artículo 38 de la Constitución».
Asimismo, en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco 59/2003, de 21 de enero de 2003 –EDJ 2003/22465-, se valora positivamente el hecho de la liberalización de los servicios funerarios, y de la supresión del monopolio, a efectos de facilitar la implantación de un tanatorio, respecto de un tanatorio (no obstante, en este caso el emplazamiento no se justificaba finalmente en suelo rural por el hecho de que esta actividad tiene vocación urbana).
Según la STS de 29 de marzo de 1996, la Administración no puede intervenir la actividad objeto de litigio, ya que esta facultad establecida en el artículo 128 de la CE –EDL 1978/3879– presupone una Ley.
La sentencia referida del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007 (recurso 8207/2003) –EDJ 2007/104644– viene a decirnos que la Administración urbanística puede verse en la tesitura de tener que considerar este tipo de condicionantes legales.
El interés de esta jurisprudencia está en que indirectamente redunda en garantismo. Estos argumentos pueden ser invocados por los particulares contra la Administración. En definitiva, un posible medio de defensa más. En todo caso, es claro que las decisiones administrativas que se produzcan no pueden ser contrarias a Derecho, de modo que la Administración urbanística -a la hora de ejercitar sus competencias propias- no puede terminar infringiendo disposiciones o principios del ordenamiento jurídico en su conjunto.
Generalmente, la aplicación del criterio urbanístico referido (esto es, dicho esencialmente, la justificación de un emplazamiento en suelo no urbanizable cuando no exista suelo disponible en suelo urbano o urbanizable sectorizado, o, en el presente caso, en el ámbito del aeropuerto) será autosuficiente para enjuiciar todas las realidades del caso planteado. Sin embargo, puede surgir la necesidad de tener en cuenta otras determinaciones jurídicas, es decir, no provocar un monopolio legal que impida el ejercicio legítimo de una actividad económica, a través de la aplicación del criterio de la existencia de suelo suficiente en otro lugar con la clasificación apropiada para la actividad en cuestión. La sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007 es expresiva de esta realidad que, en el fondo, es simple consideración de que, junto al Derecho urbanístico, pueden interferir otras consideraciones legales a la hora de ejercitar las competencias administrativas en cuestión.
En suma, a priori cabrá denegar la autorización excepcional solicitada si no se justificara el emplazamiento propuesto en suelo rural por el hecho de haber suelo disponible con clasificación apropiada, salvo que ello pueda ser finalmente contrario a Derecho, en casos en que finalmente -mediante este criterio- se termine ayudando a la creación de un monopolio que impida el ejercicio de una actividad económica incluso autorizable en cuanto tal en lo urbanístico, y legítima.
En casos así, no puede hablarse propiamente de que existe suelo disponible con clasificación apropiada, o bien este criterio ha de acompasarse a ese otro. El suelo con clasificación apropiada, en supuestos así, no es disponible si conduce a dicho monopolio o choca con cualquier otro impedimento legal, con lo cual la autorización debe otorgarse, porque lo contrario sería (siguiendo la ratio de la sentencia del TS expresada) cercenar el ejercicio legítimo de una actividad privada. Dicha sentencia del TS no es un caso aislado, sino un ejemplo, más bien, de una realidad de impronta creciente, esto es, la presencia del Derecho de la competencia en el ámbito de las decisiones de distintas Administraciones Públicas, entre ellas las urbanísticas. No es inoportuno recordar también el artículo 74 de la LPAC 39/2015 –EDL 2015/166690-, que justifica que se planteen cuestiones de distinta naturaleza jurídica, no estrictamente urbanística, cuando se tramitan procedimientos administrativos de la índole que sean.
No es tampoco inoportuno apuntar que todo monopolio exige una habilitación legal expresa (artículo 128 CE –EDL 1978/3879-), lo acabamos de ver a la luz de la jurisprudencia citada supra, de modo que no es procedente en Derecho una decisión urbanística que, al amparo del criterio de la “no justificación del emplazamiento en suelo rural por haber suelo disponible apropiado en otro lugar” termine contribuyendo a la creación de un monopolio de facto, al margen de la habilitación normativa que se precisaría para ello en estos casos.
Sobre la cuestión que estamos planteando se ha afirmado que “es indudable que las restricciones urbanísticas inciden en la actividad económica y, en particular, pueden constituir barreras insalvables a la entrada y, por tanto, limitar la competencia en los mercados”. Así razonan Xavier Puig Soler y Susanna Grau Arnau, en “El urbanismo como limitación a la competencia”, Almacén de Derecho, diciembre, 21, 2016 donde se añade que “el suelo es un factor esencial para el desarrollo de múltiples actividades económicas” (…) “En consecuencia, resulta especialmente recomendable que el legislador evalúe el impacto competitivo que las restricciones a la actividad que derivan de las normas “urbanísticas”, esto es: que se asegure el respeto de los principios de necesidad, proporcionalidad y mínima distorsión (…)”.
Pues bien, es relevante considerar que la interpretación de los criterios aplicables y de sus consecuencias jurídicas ha de ser dinámica y adaptarse a la realidad cambiante. Estamos ante una realidad que cambia, lo que se reflejará en datos y por tanto exige una regulación dinámica (X. PUIG SOLER Y S. GRAU ARNAU, “El urbanismo como limitación a la competencia”, Almacén de Derecho, diciembre, 21, 2016).
Pueden surgir mercados nuevos que puedan verse impedidos urbanísticamente. Con criterios que chocan con el reconocimiento de la iniciativa empresarial o de liberalización de mercados en sectores anteriormente regulados y monopolísticos. El abaratamiento de los costes de los servicios que socialmente se considera necesario podrá ser un requerimiento para el urbanismo. Este fenómeno está en consonancia con la democratización y con la masificación, como elementos de los nuevos tiempos, donde se pretende que todo el mundo tenga derecho a los servicios a un precio asequible. En el fondo, se consigue la generalización igualitaria del disfrute a servicios relevantes para cualquiera, en coherencia con el desiderátum mismo del servicio público incluso en su configuración tradicional. La decisión urbanística tendente a impedir el uso del suelo rural por el hecho de que hay disponible suelo urbano o urbanizable en el municipio, en principio legítima sobre la base del criterio de la justificación del emplazamiento de una autorización excepcional, parece que ha de tener en cuenta esta realidad, que supone un límite jurídico, conforme a estas pautas del ordenamiento en general, sin ser posible impedir una actividad lícita creándose o extendiéndose un monopolio, igual que expone la sentencia del TS antes citada. Por contrapartida, hay que evitar que el SNU quede desvirtuado por estos criterios economicistas, justificando localizaciones fuera del suelo urbano o urbanizable. Generalmente, el criterio de la justificación de la “necesidad de emplazamiento o localización fuera del suelo urbano o urbanizable sectorizado” será un criterio autosuficiente jurídicamente, a la hora de ser aplicado por la Administración urbanística, igual que (si se nos permite la comparación) los criterios de la legislación contractual pública serán autosuficientes a la hora de ser aplicados por la Administración contractual (o poder adjudicador), para adjudicar un contrato público. Generalmente, estaremos ante criterios suficientes, sin necesidad de contemplar otras consideraciones. Pero pueden darse casos excepcionales en que las decisiones urbanísticas han de contemplar estos otros criterios relacionables con el Derecho de la competencia, igual que ocurre con cualquier otra Administración, al no ser el fenómeno exclusivo de la Administración con competencia en urbanismo: como decimos, en materia de adjudicaciones contractuales, por ejemplo, puede excepcionalmente ocurrir que, junto a la legislación contractual, el poder contractual o adjudicador tenga a veces que considerar también dicho Derecho a la hora de tomar decisiones, tal como informa la sentencia del TS de 3 de julio de 2017 (recurso 8207/2003). El argumento de que no puede autorizarse la actividad en SNU o SU no sectorizado por el hecho de que haya suelo disponible para su instalación en suelo urbano o urbanizable sectorizado no puede anular una iniciativa de mercado mediante un monopolio que lo impide.
En general, por suerte o por desgracia, la consideración de este ordenamiento concurrencial va a flanquear cada vez más el ejercicio de competencias urbanísticas en un futuro, igual que ocurre en el ámbito de las Administraciones con competencia de adjudicaciones contractuales o con los colegios profesionales, etc. (por todos, sobre esto último, ATS de 6 de julio de 2022 rec. 2682/2022 –EDJ 2022/626517–). Como decimos en otra parte de esta obra “lo que hace unos años era para muchos ignorado (las reglas de la competencia se aplican también a la Administración pública) hoy ha pasado a ser un dato más que conocido, debido seguramente a la impronta cada vez mayor de este ordenamiento en el ámbito de las actuaciones de los poderes públicos”. Es esencial que la aplicación de la regulación urbanística sea eficiente y favorezca en funcionamiento competitivo. A nadie se le escapa la incidencia cada vez mayor del Derecho de la competencia en todos los campos sectoriales.
En el ámbito urbanístico otro buen ejemplo de ello es la STS 828/2022 de 30 de junio (rec. 5615/2020): «(…) Una Administración incumple las obligaciones que le incumben, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5 de Ley 20/2013, de 9 de diciembre –EDL 2013/232607–, de garantía de la unidad de mercado, cuando, con ocasión de la tramitación del procedimiento de modificación o revisión de una ordenanza municipal, adopta un Acuerdo de suspensión cautelar del otorgamiento de licencias sin ponderar si las limitaciones impuestas al desarrollo de actividades económicas puede justificarse por razones imperiosas de interés general vinculadas con el interés público referidos a garantizar la calidad del entorno urbano o la protección del medio ambiente, y sin comprobar ni verificar que tal medida resulta acorde con los principios de necesidad y proporcionalidad (…)».
Sin llegar a niveles excesivos de exigencia especial en la consideración del Derecho de la competencia en el ejercicio de competencias urbanísticas, cuando menos, se impone una mínima atención. Posiblemente, su consideración se acrecentará, ya que las decisiones urbanísticas habrán de valorar cada vez más los posibles efectos indeseados sobre la competencia, o posibles ineficiencias o la posibilidad de tener un impacto negativo sobre el bienestar general, o la necesidad de no introducir distorsiones injustificadas a la competencia.
La CNMC llega a considerar que la deficiente intervención en numerosas ocasiones en el ámbito urbanístico es el origen de problemas de competencia en terceros mercados relacionados con ese ámbito urbanístico, produciendo a veces efectos contrarios a la distribución comercial alimentaria o restricciones al libre establecimiento de comercios minoristas (protegiendo situaciones de poder del mercado local y otras situaciones ineficientes) o también restricciones a la competencia en el ámbito de la distribución de carburantes. Es ilustrativo el Informe de la Comisión Nacional de la Competencia (de 2013) “Trabajando por la competencia. Problemas de competencia en el mercado del suelo en España”:
El objetivo de este informe es “analizar el impacto de la intervención urbanística en el funcionamiento del mercado del suelo. El suelo tiene una importancia fundamental en la economía. En primer lugar, es un factor productivo limitado, heterogéneo, irreproducible y necesario en la práctica totalidad de las actividades económicas. En segundo lugar, es un activo financiero muy importante para hogares, empresas y sector público. En tercer lugar, es un elemento esencial en la producción de vivienda, un bien que además de revestir una dimensión social considerable, representa un gran porcentaje de la riqueza de los hogares, afectando a sus decisiones de consumo y ahorro, e incluso a sus decisiones laborales. Por la relevancia económica del suelo, resulta esencial que su regulación sea eficiente y favorezca un funcionamiento competitivo del mercado del suelo y de todos los mercados que dependen de él”. Destacamos la información siguiente del citado documento:
“A pesar de que la intervención pública en este sector está plenamente justificada por la existencia de fallos de mercado, dicha intervención puede, a su vez, producir efectos indeseados sobre la competencia e ineficiencias y tener un impacto negativo sobre el bienestar general. Por este motivo, los instrumentos regulatorios que se establezcan deben centrarse en corregir los fallos de mercado detectados, pero sin introducir distorsiones injustificadas a la competencia.
La CNC ha identificado en numerosas ocasiones una deficiente intervención en el ámbito urbanístico como origen de los problemas de competencia en mercados posteriores. Así, en materia de distribución comercial alimentaria, la CNC ha señalado que las restricciones al libre establecimiento de comercios minoristas constituyen una de las fuentes más importantes de ineficiencia en este sector, dado que protegen situaciones de poder de mercado local y otras clases de situaciones ineficientes (Comisión Nacional de la Competencia (2011), Informe sobre las relaciones entre fabricantes y distribuidores en el sector alimentario). Más recientemente, en el ámbito de la distribución de carburantes de automoción, las dificultades para encontrar suelo apto para la instalación de estaciones de servicio, debidas al planeamiento urbanístico, junto con las dificultades para la obtención de las preceptivas licencias urbanísticas, han sido consideradas como uno de los principales factores que lastran la competencia en este sector (Comisión Nacional de la Competencia (2012), Informe sobre la consulta efectuada por la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa sobre el mercado de carburantes de automoción en España).
El mercado del suelo también ha sido objeto de un análisis propio por la autoridad española de competencia en otras ocasiones. El extinto Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) analizó la competencia en el mercado del suelo en dos de sus informes de la década de los noventa: Remedios políticos que pueden favorecer la libre competencia en los servicios y atajar el daño causado por los monopolios (1993) y La Competencia en España: Balance y Nuevas Propuestas (1995). (…)
Las intervenciones en materia urbanística, que sin duda responden a objetivos legítimos y pueden ayudar a corregir situaciones de mercado ineficientes, pueden sin embargo tener efectos indeseados sobre la competencia, la eficiencia y el bienestar. El presente documento pretende identificar y caracterizar dichos efectos y sus causas, para facilitar que los poderes públicos tengan en cuenta correctamente los costes y beneficios de su intervención a la hora de formular las políticas en materia urbanística.
(…) Del mismo modo que la regulación en otros sectores, la regulación urbanística debería ajustarse a los principios de la mejora regulatoria (better regulation), y en concreto a los de necesidad, proporcionalidad, mínima distorsión, eficacia y transparencia”[2].
Aunque desde otra óptica, el presente asunto tampoco es tan nuevo, porque desde comienzos de los años noventa del siglo pasado se están estudiando por la hoy denominada Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia las implicaciones de los usos de suelo y de las decisiones urbanísticas en posibles resultados ilegales para las actividades económicas, creándose monopolios o tratos de favor o situaciones distorsionantes de la actividad económica que deben ser impedidos y que la Administración urbanística ha de tener en cuenta. Hay documentos expresivos de esta ratio del ejercicio de las competencias sectoriales respeto de este marco legal “La competencia en España, balance y nuevas propuestas”, del año 1995; “Informe del 2011 sobre las relaciones entre fabricantes y distribuidores en el sector alimentario”; “Consulta efectuada por la Secretaría de Estado de economía y apoyo a la empresa sobre el mercado de carburante de automoción en España”[3].
Si desde el punto de vista de la praxis, la virtualidad del presente asunto es clara, desde el punto de vista teórico sería interesante seguir la evolución de esta materia de laboratorio. Es decir, ir observando las resoluciones que se produzcan pro los tribunales que, en definitiva, en este caso, es donde parece estar el mayor interés del asunto, tanto práctico como teórico.
Este artículo ha sido publicado en la «Revista de Urbanismo«, en junio de 2025.
NOTAS
[1] Añade: “Cierto es que en un momento dado puede la Administración detectar que la ordenación urbanística que rige en su Municipio el emplazamiento de determinadas actividades no satisface el interés general. Pero el instrumento que el ordenamiento jurídico pone en sus manos para evitar que esa ordenación siga desplegando sus efectos es, era en el supuesto que enjuiciamos (artículo único de la Ley Andaluza 1/1997, al incorporar como derecho propio el previsto en el artículo 102 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 ), el de la suspensión del otorgamiento de licencias, posible desde el momento mismo en que se toma la decisión de estudiar la reforma de aquélla, pero sujeta a los límites temporales que resultan de los plazos ahí establecidos. En estos, no sólo hay una previsión general de suspensión por un plazo, dos años, que por su amplitud debe permitir la aprobación de la ordenación nueva que se repute más acomodada al interés general; hay, además, una previsión según la cual, extinguidos los efectos de la suspensión, no podrán acordarse nuevas suspensiones en el plazo de cinco años, por idéntica finalidad. Previsión, esta última, que en buena lógica resulta defraudada si después de transcurrir los plazos en que aquella suspensión es posible, lo que surge es una ordenación que, para seguir estudiando cual deba ser la definitiva, vuelve en realidad, por mor de aquel ilegal monopolio, a suspender el otorgamiento de licencias a particulares”.
[2] Incidiendo en estas mismas ideas, el informe finaliza con una serie de conclusiones: “Primera. El suelo es un factor productivo necesario en la práctica totalidad de las actividades económicas, un activo financiero muy importante para hogares, empresas y AA. PP. y un elemento esencial en la producción de vivienda, un bien que además de revestir una dimensión social considerable, representa un gran porcentaje de la riqueza de los hogares, incidiendo en sus decisiones de consumo, ahorro y empleo, afectando de forma determinante al ciclo económico. Por ello, el buen funcionamiento de los mercados del suelo es esencial para asegurar el funcionamiento eficiente y competitivo de muchas otras actividades económicas. Segunda. Los fallos de mercado hacen referencia a situaciones en las que el mercado por sí mismo no es capaz de conseguir una asignación de recursos eficiente y la intervención pública puede, en principio, aumentar el nivel de bienestar social. En el mercado del suelo los principales fallos del mercado tienen que ver con la existencia de externalidades por usos del suelo incompatibles entre sí, procesos de crecimiento desordenado de las ciudades, pérdida de espacios abiertos y congestión, entre otros; infraprovisión de bienes públicos, como los parques y los jardines, el sistema de alcantarillado, o la red viaria; problemas de información asimétrica e incertidumbre; y situaciones de poder de mercado local. A pesar de que existan razones que puedan justificar la intervención, ésta también puede generar costes que es preciso tener en cuenta a la hora de diseñarla. Dado que el suelo es un input productivo esencial e insustituible en multitud de actividades económicas, estos efectos desbordan el propio sector del suelo y pueden afectar adversamente a multitud de actividades económicas. (…) Al reducir el espacio disponible para el establecimiento de diferentes actividades económicas, puede limitar el nivel de competencia en multitud de sectores económicos cuyo mercado geográfico tiene un carácter local”.
“El planeamiento urbanístico puede limitar el establecimiento de locales de juego y apuestas, siempre que se trate de medidas justificadas, proporcionadas y que no establezcan una restricción absoluta a la apertura de dichos locales” (ECLI:ES:TS:2024:4253).
[3] Puede citarse también el artículo “La aplicación del Derecho de la competencia en la regulación y en la gestión del uso del suelo” de J. GARCÍA BERNALDO DE QUIRÓS, estudiando los efectos anticompetitivos de las actuaciones públicas en un mercado objeto de intensa regulación: el mercado de suelo, cuando argumenta que “el mercado del suelo es un factor esencial que influye de manera determinante no solo en el mercado de la vivienda, sino también en el sistema financiero; en la gestión de recursos públicos, etc.». La importancia del mercado de suelo y su influencia en la economía ha motivado que por tres veces la Autoridad española de competencia lo haya estudiado en sus informes (…). En este mercado siguen existiendo privilegios de los operadores públicos. (…) La iniciativa pública se ha ido generalizando…” (del mismo autor, «La neutralidad del regulador en la actividad económica. Aplicación a la actividad urbanística», en el libro Derecho de la Empresa y de los Mercados Financieros, Ramón y Cajal Aranzadi, 1.a ed., 2016, pp. 678 y ss.).