Estoy preparando el PCAP para una licitación mediante procedimiento abierto simplificado de una obra con un valor estimado de 480.000 €. Me surgen dos dudas en la redacción.

En primer lugar, el arquitecto municipal ha establecido en el PPT una serie de mejoras que están debidamente detalladas en el proyecto, valoradas y justificadas. Estas mejoras suponen un 40% de los criterios de adjudicación, mientras que el precio representa un 20%. El resto de los criterios son: ampliación de garantía (10%), reportaje fotográfico (20%) y reducción del plazo de ejecución (10%).

¿Están bien distribuidos estos porcentajes? ¿Debe existir un porcentaje máximo para las mejoras? ¿El porcentaje del precio no debería ser superior al de las mejoras?

En segundo lugar, las mejoras están valoradas en 40.000 €. ¿No debería formar parte ese importe del valor estimado del contrato?

Respuesta

El procedimiento abierto simplificado, regulado en el art. 159 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, resulta aplicable en contratos de obras, suministros y servicios cuando se cumplan las dos condiciones siguientes:

• “a) Que su valor estimado sea igual o inferior a 2.000.000 de euros en el caso de contratos de obras, y en el caso de contratos de suministro y de servicios, que su valor estimado sea inferior a las cantidades establecidas en los artículos 21.1, letra a), y 22.1, letra a), de esta Ley, respectivamente, o a sus correspondientes actualizaciones.

• b) Que entre los criterios de adjudicación previstos en el pliego no haya ninguno evaluable mediante juicio de valor o, de haberlos, su ponderación no supere el veinticinco por ciento del total, salvo en el caso de que el contrato tenga por objeto prestaciones de carácter intelectual, como los servicios de ingeniería y arquitectura, en que su ponderación no podrá superar el cuarenta y cinco por ciento del total.”

La primera duda planteada por el consultante se refiere a la distribución de porcentajes entre las mejoras (40%) y el precio (20%). En la arquitectura de la LCSP, el precio ha dejado de ser el único criterio determinante, pero sigue conservando una función esencial en la salvaguarda de la eficiencia del gasto público, de forma que, si bien el órgano de contratación goza de discrecionalidad para fijar la ponderación de los criterios, esta debe ser razonable y no puede vaciar de contenido la competencia económica.

De acuerdo con el art. 145.7 LCSP 2017, las mejoras deben estar suficiente especificadas, considerándose por tal “las prestaciones adicionales a las que figuraban definidas en el proyecto y en el pliego de prescripciones técnicas, sin que aquellas puedan alterar la naturaleza de dichas prestaciones, ni del objeto del contrato.” El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) ha tenido ocasión de pronunciarse en diferentes resoluciones sobre la admisibilidad y requisitos de las mejoras. Entre otras, podemos destacar la Resolución de 13 de junio de 2014 en la que razona:

• “Debe afirmarse, por tanto, que el TRLCSP proscribe las mejoras genéricas, no determinadas en cuanto a los aspectos de la prestación que serían mejorables por las propuestas de los licitadores y/o en cuanto al valor o la ponderación que tendrán como criterio de adjudicación. En este sentido, el Tribunal sostiene un criterio consolidado a lo largo de sus resoluciones, sirviendo como ejemplo las Resoluciones 514/2013, de 14 de noviembre; 207/2013, de 5 de junio; 302/2011, 14 de diciembre o la Resolución 189/2011, de 20 de julio. Como se expone en la Resolución de este Tribunal 180/2013, de 23 de mayo de 2013, dictada en el recurso 187/2013, y las que en ella se citan -Resolución 155/2011 (reiterada por otras muchas, como la 69/2012 o la 203/2012)- el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha analizado la obligación de que el Pliego de Cláusulas detalle las condiciones y requisitos de presentación de las mejoras, en aras del principio de igualdad de los licitadores (sentencia 16 de octubre de 2003, asunto Trunfelher GMBH). También para la valoración de las ofertas, que incluye la de las mejoras, su concreción es un requisito esencial, pues como ha recordado la sentencia TJUE de 28 de noviembre de 2008, el órgano de valoración no puede establecer a posteriori coeficientes de ponderación, subcriterios o reglas no reflejados en el Pliego.”

La Resolución del mismo Tribunal, de 30 de julio de 2014 ha declarado que las mejoras deben satisfacer los siguientes requisitos:

• “a) Que se autoricen expresamente por el órgano de contratación.

• b) Que guarden relación con el objeto del contrato.

• c) Que deberán mencionarlos en el pliego y en los anuncios.

• d) Que se detallen con precisión los requisitos mínimos y modalidades de presentación.”

Por otro lado, como sosteníamos en “Expediente de contratación. Ponderación del criterio económico y fórmulas de valoración de ofertas”, los criterios de adjudicación deben configurarse de manera que permitan identificar, entre las ofertas presentadas, aquella que resulte globalmente más ventajosa desde el punto de vista económico. A tal efecto, la asignación de pesos o ponderaciones a cada criterio ha de responder a una adecuada correlación con la utilidad real o el beneficio económico que aportan los distintos elementos objeto de valoración. Una distribución desequilibrada de dichos criterios (y, en particular, una infravaloración del precio o la atribución de un peso excesivo a factores de escasa incidencia en la correcta ejecución del contrato) dificulta o incluso impide alcanzar dicho objetivo.

En este sentido, con carácter general y al margen de situaciones excepcionales debidamente justificadas, el precio ofertado debería ocupar una posición central en la evaluación de las proposiciones, al tratarse del criterio objetivo y económicamente mensurable que, por regla general, refleja de forma más directa el nivel de eficiencia de los licitadores. Sin embargo, lo cierto es que no existe un porcentaje mínimo legal para el criterio precio, por lo que la distribución propuesta podría ser viable siempre que se justifique adecuadamente que la misma garantiza una adecuada evaluación de la relación calidad-precio entre las ofertas.

Un aspecto particularmente crítico del desglose presentado es la asignación de un 20% de la puntuación a un reportaje fotográfico. Resulta difícil sostener, bajo la doctrina de la vinculación con el objeto del contrato del art. 145.6 LCSP 2017, que la calidad o cantidad de fotografías de la obra tenga la misma relevancia para el interés público que el precio de la construcción misma.

En nuestra opinión, el reportaje fotográfico es, por naturaleza, una obligación accesoria o técnica de seguimiento de la ejecución. Convertirlo en un criterio de adjudicación con una ponderación tan elevada podría distorsionar la selección de la mejor oferta. El TACRC ha anulado criterios que otorgan puntuaciones determinantes a elementos que no aportan un valor técnico o cualitativo esencial al objeto del contrato (Resolución de 11 de febrero de 2024).

En cuanto a la duda sobre si las mejoras deben formar parte del valor estimado del contrato, hay que resaltar que dichas mejoras son ofrecidas por el contratista de forma gratuita para la administración; es decir, no suponen coste adicional, por lo que no formarían parte del cálculo del valor estimado.

Conclusiones

1ª. La LCSP reconoce al órgano de contratación un margen de discrecionalidad para fijar la ponderación de los criterios de adjudicación, pero dicha facultad no es ilimitada: la distribución de ponderaciones debe ser razonable, proporcional y coherente con la finalidad de identificar la oferta económicamente más ventajosa, evitando que la infravaloración del precio o la sobreponderación de criterios accesorios distorsione la competencia efectiva.

2ª Las mejoras solo son admisibles como criterio de adjudicación cuando estén expresamente previstas, suficientemente definidas y directamente vinculadas al objeto del contrato, sin alterar su objeto. No existe un porcentaje máximo legal para su ponderación, pero su peso debe justificarse de forma reforzada, especialmente cuando supera al del precio, a fin de garantizar el respeto a los principios de igualdad, transparencia y eficiencia en el gasto público.

3ª Las mejoras ofrecidas por los licitadores no forman parte del valor estimado del contrato ya que no suponen un coste adicional para la administración, al tratarse de prestaciones gratuitas que no inciden en el importe económico que sirve de base para la elección del procedimiento ni para la determinación de los umbrales legales aplicables.