Planteamiento

De conformidad con lo dispuesto en el art. 131 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, los contratos menores podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario que tenga capacidad de obrar y cuente con la habilitación profesional necesaria, cumpliendo con las condiciones establecidas en el art. 118 LCSP 2017.

En la práctica municipal, es frecuente que determinadas contrataciones menores sean propuestas por un técnico de área o concejal delegado, quien además emite una memoria justificativa de la necesidad del contrato. En muchos casos, dicho técnico también recaba directamente uno o varios presupuestos de diferentes entidades, seleccionando en ocasiones uno solo para justificar la adjudicación directa.

Nos surgen las siguientes dudas:

– ¿Debe el ayuntamiento establecer un procedimiento o mecanismo de control que garantice que el precio propuesto en el presupuesto que se adjunta al expediente del contrato menor corresponde al precio de mercado?

– En los casos en los que solo se recaba un único presupuesto por parte del técnico proponente, ¿sería recomendable o exigible que un área distinta o independiente (por ejemplo, Intervención, Contratación o Secretaría) verifique que el precio del contrato es acorde al mercado?

– ¿Sería procedente que, incluso tratándose de un contrato menor y no existiendo obligación legal de recabar varios presupuestos, se establezca internamente la obligación (o recomendación) de solicitar, al menos, dos o tres presupuestos para comparar precios, especialmente cuando no exista una base de datos actualizada de precios de mercado?

– ¿Podría considerarse insuficiente una memoria justificativa que únicamente haga constar la necesidad del contrato y adjunte un solo presupuesto para su adjudicación directa, sin ningún tipo de análisis comparativo ni verificación externa del precio, aunque esté dentro de los límites económicos del contrato menor?

– ¿Debería contemplarse la intervención de una unidad técnica, de contratación o de control económico que realice o valide un análisis mínimo de adecuación del precio al mercado? ¿Cómo se podría llevar a cabo?

Respuesta

El art. 102 de La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP 2017-, es contundente al disponer que:

• “1. Los contratos del sector público tendrán siempre un precio cierto, que se abonará al contratista en función de la prestación realmente ejecutada y de acuerdo con lo pactado.”

Además, el art. 100.2 LCSP 2017 impone a los órganos de contratación la exigencia de asegurar que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios de mercado al momento de su preparación. Esta obligación es aplicable también a los contratos menores, a pesar de su tramitación simplificada.

El art. 102.3 LCSP 2017 refuerza esta exigencia, indicando que los órganos de contratación deben velar por que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante una correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado en el momento de fijar el presupuesto base de licitación.

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) ha sostenido de manera consistente (véase la resolución 1180/2023 de 21 septiembre de 2023 que la exigencia de que el precio del contrato sea adecuado a los precios de mercado opera como un techo indicativo, y no como un suelo, es decir, la administración no está obligada a aceptar ofertas que estén por encima de un supuesto mínimo de mercado, sino que debe buscar el precio más económico posible, obtenido a través de la competencia, siempre y cuando dicho precio no sea anormalmente bajo o desproporcionado hasta el punto de comprometer la ejecución del contrato, de acuerdo siempre con los principios de control del gasto y estabilidad presupuestaria.

El TACRC también considera que la determinación del precio del contrato es un criterio técnico dotado de discrecionalidad técnica, lo que implica que las valoraciones técnicas del órgano de contratación se presumen correctas, a menos que se demuestre de forma completa un error o arbitrariedad. Esta discrecionalidad técnica, sin embargo, exige una justificación robusta y objetiva del precio establecido. La autonomía que se otorga al órgano de contratación en la fijación de precios, si bien es un reconocimiento de que los expertos técnicos están mejor posicionados para evaluar su importe, no es absoluta, está sujeta a revisión si se demuestra un error evidente. Por tanto, la administración, aunque tenga libertad para determinar el precio, asume la responsabilidad de justificarlo de manera objetiva, verificable y sólida.

En definitiva, aunque la LCSP 2017 no establece expresamente una obligación de contrastar varios presupuestos para contratos menores, sí exige que la adjudicación directa esté debidamente justificada en cuanto al precio, resulta conveniente y recomendable que el ayuntamiento establezca procedimientos internos de control o verificación de los precios para asegurar la transparencia y la eficiencia en el gasto público.

Del mismo modo, en aquellos casos en los que solo se recaba un único presupuesto por parte del técnico proponente, nada impide que la Administración estableciera un procedimiento interno que asegurara la verificación independiente de que el precio del contrato es acorde a mercado, al tiempo que impusiera la exigencia de, al menos tres presupuestos para asegurar la adecuación del precio propuesto al mercado.

Sobre la posible insuficiencia de la memoria justificativa con un único presupuesto, si bien legalmente (art. 118 LCSP 2017) se permite adjudicar contratos menores mediante un solo presupuesto, en términos de buena administración, una memoria justificativa que únicamente indique la necesidad y acompañe un solo presupuesto, sin ninguna otra referencia comparativa o justificación adicional del precio, podría considerarse débil e insuficiente desde una perspectiva de control. Es conveniente que el ayuntamiento establezca internamente esta práctica como excepcional, exigiendo una motivación más amplia y un mínimo análisis comparativo siempre que sea posible. Resulta muy conveniente, en términos de control económico-financiero y de prevención de irregularidades, que exista una intervención (o al menos una revisión puntual) por parte de una unidad técnica especializada o independiente, que realice o valide un análisis mínimo del precio respecto al mercado.

Este análisis podría implementarse de forma sencilla, mediante sistemas tales como comparativa rápida con otros presupuestos obtenidos previamente, consultas puntuales a bases de datos públicas o privadas o revisión por el departamento de contratación.

Conclusiones

1ª Aunque los contratos menores permiten la adjudicación directa, se debe justificar que el precio se ajusta al mercado, incluso sin requerirse legalmente varios presupuestos. Esta obligación se deriva de los principios generales de la LCSP 2017 sobre adecuación del precio y eficiencia en el gasto público.

2ª. Es altamente recomendable que los ayuntamientos establezcan mecanismos internos de control o verificación del precio, especialmente cuando se presenta un solo presupuesto, incluyendo la intervención de unidades técnicas independientes, comparación con precios anteriores o consultas a bases de datos.