Se ha presentado en este ayuntamiento recurso de reposición contra la liquidación de la “tasa sobre titularidades rústicas para el mantenimiento y conservación de caminos”, cuya ordenanza fue aprobada definitivamente en 2006.

Consideran que la liquidación es nula de pleno derecho por derivar de una ordenanza contraria al ordenamiento jurídico, y fundamentan que el núcleo de la impugnación reside en la ilegalidad de la figura tributaria elegida por el ayuntamiento.

La ordenanza señala que el objeto de esta tasa es el establecimiento permanente de una fuente de financiación destinada al fin descrito en el artículo siguiente, buscando la concienciación de los usuarios de caminos y vías rurales mediante la afectación e imposición de sus titularidades de carácter rústico. El artículo siguiente indica que constituye el hecho imponible de la tasa la actividad municipal, en sus aspectos técnico, material y administrativo, dirigida a la adecuada reparación, constante mantenimiento y conservación de los caminos y vías rurales de titularidad pública, con el objeto de asegurar su continua y permanente disponibilidad para el perfecto y correcto uso vecinal, subsanando los daños que, por causas naturales o intencionadas, se puedan causar a los mismos, mermando su utilidad pública, al margen de la sanción que corresponda por la comisión de hechos tipificados como infracción en la normativa vigente.

Asimismo, se solicita, en síntesis, que, previos los trámites oportunos, se dicte resolución estimando el recurso, se declare la nulidad de la ordenanza y se proceda a la devolución de la cantidad indebidamente ingresada, junto con los intereses de demora correspondientes.

¿Consideran que la ordenanza de la tasa señalada es ilegal? ¿Se puede recaudar por el hecho imponible citado? ¿Qué debe hacer el ayuntamiento ante el caso planteado: estimar el recurso o desestimarlo? Y, en caso de estimarse, ¿declarar la nulidad de la ordenanza?

Respuesta

Hay que tener en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 3 del RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales:

• “Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras publicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local.”

Por tanto, la competencia municipal en materia de vías públicas alcanza tanto a las urbanas como a las rurales y es obligación de las entidades locales mantenerlas en buen estado de conservación.

Si un particular causa daño a un camino, una vez determinado el autor o autores se les puede y se les debe exigir la reparación del camino, situándolo en el mismo estado de conservación en el que se encontraba antes de la producción de los daños, en virtud del principio general de responsabilidad extracontractual, según el cual, el que por acción u omisión causare daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado (art. 1902 CC).

Ahora bien, el ayuntamiento no puede establecer una tasa para reparación y conservación de los caminos rurales, porque las tasas deben de responder al principio de compensar a la administración de aquellos gastos que han sido provocados por la actividad del sujeto pasivo.

El art. 2.2.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT- , define las tasas como:

• “… tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado.”

Podríamos resumir diciendo que se puede imponer tasas por dos motivos: bien porque se ocupe el dominio público, bien porque se preste un servicio o se realice una actividad por parte de la Administración que no sea de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios y no se presten o realicen por el sector privado.

En el ámbito local, el art. 20.1 del RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, dispone que:

• “Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

• En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

• • A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

• • B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:

• • • a) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados:

• • • Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.

• • • Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.

• • • b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.”

Debemos traer a colación también el art. 24.2 TRLRHL, según el cual:

• “En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.

• Para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto u organismo que lo satisfaga. El mantenimiento y desarrollo razonable del servicio o actividad de que se trate se calculará con arreglo al presupuesto y proyecto aprobados por el órgano competente.”

Por tanto, a excepción de las tasas por ocupación del dominio público, en el resto de supuestos (prestación de servicios o realización de actividades) existe una contraprestación por parte de la Administración al ciudadano al que exige la tasa precisamente para compensarse por el coste que le provoca la prestación del servicio o la realización de la actividad, por lo que la jurisprudencia entiende que tiene que existir una equivalencia entre la tasa y el coste de prestar el servicio o realizar la actividad.

La sentencia del TS de 7 de junio de 1997 entiende que:

• “En efecto, de mil modos ha dicho esta Sala, y de forma expresiva en la sentencia de 19-6-95, (cuyo supuesto de hecho presenta grandes similitudes con el que nos ocupa), que las tasas son una especie de la categoría de los tributos, con peculiaridades singulares, cuyo hecho imponible, según el artículo 26.1.a) de la Ley General Tributaria, consiste en la utilización del dominio público, la prestación de un servicio público o la realización por la Administración de una actividad que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, tributos que se fundamentan en definitiva, en el principio de provocación de costes, y que se recogen, en lo que respecta al municipio, en el artículo 199 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril, y hoy en el artículo 20 de la Ley 39/1988, de 28 diciembre reguladora de las Haciendas Locales, que sólo establece como hecho imponible de las Tasas la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, teniendo por objeto las tasas, si son por prestación de servicios o realización de actividades, compensar a la Administración de aquellos gastos que han sido provocados por la actividad del contribuyente, y, en el caso concreto de licencias de apertura de establecimientos, financiar el coste de una actividad administrativa típica, por lo que los servicios o actividades han de ser de la competencia municipal, efectivamente realizados, y han de beneficiar especialmente o haber sido provocados por los contribuyentes, lo que implica la ilegalidad de la tasa que se exige por servicios ficticios, no prestados, o que no responden a una actividad real, pues, no en vano, la tasa deriva de la prestación de un servicio, sin cuya presencia no se realiza el hecho imponible y no se produce el devengo.”

En la sentencia del TS, de 31 de enero de 2019 relativo a la aplicación del principio de equivalencia en las tasas, considera que:

• “Sobre este principio de equivalencia, debe también decirse que se traduce principalmente en la ecuación entre los costes del servicio y el importe de las tasas establecidas para retribuirlos, operando aquellos costes como un límite máximo de este segundo importe; y debiendo resultar la equivalencia de un cómputo global de los costes e ingresos ponderables, esto es, no en relación con el coste del servicio concreto prestado a cada sujeto pasivo sino con el correspondiente al conjunto del servicio o la actividad de que se trate.

• Ha de añadirse, así mismo, que este principio de equivalencia se diversifica en estos otros dos: (i) el principio de cobertura de costes, que se materializa en esa ecuación costes/recaudación por tasa de que se viene hablando; y (ii) el principio de aprovechamiento obtenido o utilidad percibida, que se traduce en una cierta proporcionalidad entre la tasa recaudada y el valor que para el ciudadano tiene la prestación del servicio que recibe. Siendo de subrayar, en lo que hace a este segundo principio, que no basta para la validez del reparto individualizado de ese coste global con respetar el límite máximo de ese coste global, pues dicho reparto individualizado ha de hacerse con criterios de proporcionalidad y ponderación de los grados de utilización.

• (…)

• 4.- Con base en lo anterior, procede señalar estas conclusiones: una vez respetado el límite máximo que significa el coste total del conjunto de servicios, el reparto individual de la tasa puede ser desigual mediante su modulación con criterios de capacidad económica; estos criterios habrán de estar objetivados y ser razonables; y el reparto individual habrá de efectuarse con pautas de proporcionalidad que tengan en cuenta el grado de utilización del servicio.”

Por último y para el supuesto concreto de la tasa por mantenimiento y conservación de caminos, a ella se refiere la sentencia del TSJ de Extremadura de 16 de mayo de 2006, que considera que:

• “La tasa es, como señala el artículo 26 de la Ley 230/63, de 28 de diciembre EDL 1963/94, General Tributaria, vigente en el momento de dictarse la Ordenanza Fiscal, y el artículo 20 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, un tributo en el que se retribuye la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa que beneficia o afecta de modo especial al sujeto pasivo. La imposición de una tasa por el «servicio de adecuación y mantenimiento de caminos rurales» no está prohibido expresamente en el artículo 21 de la Ley 39/88, de 28 de diciembre EDL 1988/14026, reguladora de las Haciendas Locales, pero tampoco está permitida en el artículo 20 del mismo texto legal. En la forma genérica en que ha sido aprobado el hecho imponible por el servicio de adecuación y mantenimiento de caminos rurales, según la establecido en el artículo 2 de la Ordenanza Fiscal, el mismo no es encuadrable en el concepto de tasa debido a que no es posible concretar los caminos rurales que van a ser objeto de adecuación y mantenimiento, ya que no puede estimarse que anualmente este servicio de adecuación y mantenimiento de caminos rurales vaya a extenderse a todos los caminos rurales del término municipal, y que además todos los titulares de fincas rústicas obtengan un beneficio particular por la prestación del servicio con independencia del lugar donde se encuentren sus fincas y los caminos sobre los que se realicen inversiones. A diferencia del anterior hecho imponible al ser viable la extensión del servicio de Guardería Rural a todo el término municipal en beneficio particular de los titulares de fincas rústicas. La Administración demandada cita en apoyo de su pretensión el artículo 20 de la Ley 12/2001, de 15 de Noviembre, de caminos público de Extremadura EDL 2001/53239 , precepto que se refiere a la realización de inversiones para la conservación y mantenimiento de los caminos rurales, lo que conlleva al relacionar el servicio con la financiación de la inversión necesaria que la tasa podrá recaer únicamente sobre aquellos titulares de fincas rústicas que claramente obtengan un beneficio particular por el mantenimiento de los caminos públicos, algo que puede concretarse en atención a los proyectos que se realicen para cada ejercicio pero no de forma indeterminada tanto en cuanto a los sujetos pasivos como a los caminos rurales. A lo que se suma que este precepto tendrá que ponerse en relación con la legislación estatal que regula el sistema tributario local, conforme al artículo 133 de la Constitución Española EDL 1978/3879. El establecimiento de esta tasa, por tanto, obligaría a concretar los caminos sobre los que se van a realizar obras de mantenimiento para especificar los sujetos que realmente se ven beneficiados por la prestación de este servicio, no siendo el mantenimiento general de los caminos rurales una actividad municipal que pueda considerarse un servicio con un beneficiario concreto. Es más, realmente la realización de obras en caminos rurales nos conduciría a estimar que la figura tributaria más adecuada para su financiación no sería la tasa sino las contribuciones especiales por la realización de obras públicas o el establecimiento o ampliación de servicios públicos.”

En el mismo sentido se manifiesta la sentencia del TSJ de La Rioja, de fecha 5 de octubre de 2010, que claramente considera que:

• “No se pueden exigir tasas por el servicio construcción, mejora, conservación, y mantenimiento de caminos rurales, y tal criterio se infiere de la naturaleza jurídica de la tasa y del hecho imponible en que consiste la exaccionada. Así, la tasa es, como señalan los artículos 26 de la Ley General Tributaria 6 y 13 de la Ley de Tasas y Precios Públicos (Ley 8/1989, de 13 de abril) y 20 de la Ley de Haciendas Locales, un tributo en el que se retribuye la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa que beneficia o afecta de modo especial al sujeto pasivo; palmariamente no resulta incardinable en tal concepto un hecho imponible consistente -según la ordenanza municipal que obra en el expediente- en la » Construcción, mejora, conservación, y mantenimiento de caminos rurales», puesto que tal parte de la red viaria del demanio local podrá ser objeto de imposición de contribuciones especiales -cuando se proceda a su apertura o ampliación-, pero su mantenimiento general no es una actividad municipal que pueda considerarse un servicio con beneficiario concreto». En la forma genérica en que ha sido aprobado el hecho imponible por el servicio de Construcción, mejora, conservación, y mantenimiento de caminos rurales, y adecuación y mantenimiento de caminos rurales , según la establecido en el artículo 2 de la Ordenanza Fiscal, el mismo no es encuadrable en el concepto de tasa debido a que no es posible concretar los caminos rurales que van a ser objeto de adecuación y mantenimiento, ya que no puede estimarse que anualmente este servicio de adecuación y mantenimiento de caminos rurales vaya a extenderse a todos los caminos rurales del término municipal, y que además todos los titulares de fincas rústicas obtengan un beneficio particular por la prestación del servicio con independencia del lugar donde se encuentren sus fincas y los caminos sobre los que se realicen inversiones. Este precepto tendrá que ponerse en relación con la legislación estatal que regula el sistema tributario local, conforme al artículo 133 de la Constitución Española . El establecimiento de esta tasa, por tanto, obligaría a concretar los caminos sobre los que se van a realizar obras de mantenimiento para especificar los sujetos que realmente se ven beneficiados por la prestación de este servicio, no siendo el mantenimiento general de los caminos rurales una actividad municipal que pueda considerarse un servicio con un beneficiario concreto. Es más, realmente la realización de obras en caminos rurales nos conduciría a estimar que la figura tributaria más adecuada para su financiación no sería la tasa sino las contribuciones especiales por la realización de obras públicas o el establecimiento o ampliación de servicios públicos. (STSJ de Extremadura de fecha 10 de diciembre de 2007, STSJ de Valencia de fecha 30 de abril de 2002).”

Conclusiones

1ª. La jurisprudencia tiene declarado que no se pueden establecer tasas por el mantenimiento general de los caminos rurales.

2ª. A nuestro juicio, recurso debe ser estimado y la ordenanza debe derogarse.