Tribunal Supremo , 22-05-2025
, nº 617/2025, rec.849/2023,

Pte: Millán Herrándis, María Alicia

ECLI: ES:TS:2025:2423

ANTECEDENTES DE HECHO

La representación procesal de la Central Independiente y de Funcionarios (en adelante CSIF) interpuso el recurso contencioso-administrativo 326/2019, seguido por los trámites del procedimiento abreviado, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Ourense, frente al Decreto de la Consejería de Recursos Humanos, de 22 de octubre de 2019, por el que se aprueban las bases para la provisión del puesto de Director General de Recursos Humanos, publicado en el BOP n.º 247, de fecha de 26 de octubre de 2019.

Dicho recurso fue desestimado por sentencia 108/2021, de 12 de mayo.

Frente a esta sentencia, la representación procesal del CSIF interpuso el recurso de apelación 460/2021 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que fue estimado parcialmente por sentencia 759/2022, de 13 de octubre.

Notificada la sentencia, se presentó ante dicha Sala escrito por la representación procesal del Ayuntamiento de Ourense informando de su intención de interponer recurso de casación y, tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito, la Sala sentenciadora, por auto de 12 de enero de 2023 tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personados el Ayuntamiento de Ourense como recurrente y la CSIF como recurrida, la Sección de Admisión de esta Sala acordó, por auto de 2 de febrero de 2024, lo siguiente:

«1.º) Admitir el recurso de casación n.º 849/2023, preparado por el Ayuntamiento de Ourense contra la sentencia de 13 de octubre de 2022, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso de apelación 460/2021.

2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar la aplicación de la normativa básica estatal en la selección y nombramiento del personal directivo en las entidades locales de Galicia, en concreto para la provisión por el sistema de libre designación del puesto de Director General de Recursos Humanos.

3.º) Identificar como norma jurídica que, en principio, será objeto de interpretación es la contenida en el artículo 130.3 de la ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA.»

Por diligencia de ordenación de 17 de enero de 2023 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.

La representación procesal del Ayuntamiento de Ourense evacuó dicho trámite, mediante escrito de 1 de abril de 2024, y su pretensión es que se dicte sentencia por la que se estime el recurso interpuesto, casando y anulando la sentencia recurrida.

Por providencia de 16 de abril de 2024 se acordó tener por interpuesto el recurso de casación y en aplicación del artículo 92.5 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -en adelante LJCA-, dar traslado a la parte recurrida y personada para que presentase escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que efectuó la representación procesal de la CSIF, en escrito de 30 de mayo de 2024, interesando que se dicte sentencia desestimando el recurso interpuesto, confirmando la sentencia recurrida en todos sus extremos.

Conclusas las actuaciones, considerándose innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de 10 de marzo de 2025 se señaló este recurso para votación y fallo el 20 de mayo de 2025, fecha en que tuvo lugar tal acto y se designó Magistrada ponente a la Excma. Sra. Dña. María Alicia Millán Herrandis.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

El recurso contencioso-administrativo

La representación procesal del sindicato CSIF interpuso recurso contencioso-administrativo frente al Decreto de la Consejería de Recursos Humanos de 22 de octubre de 2019, del ayuntamiento de Ourense, por el que se aprueban las bases para la provisión del puesto de Director General de Recursos Humanos, publicado en el BOP n.º 247 de fecha 26 de octubre de 2019. Considera el recurrente que, al amparo de lo establecido en el artículo 47.1 e), g) y apartado 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC), las bases son nulas o, subsidiariamente, anulables al amparo del artículo 48 del mismo cuerpo legal, por oponerse a las previsiones de la Ley 2/2015, de 29 de abril, de Empleo Público de Galicia -en adelante LEPG-.

Dicho recurso fue desestimado por sentencia 108/2021, de 12 de mayo, rechazando el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Ourense que la base de la convocatoria impugnada infrinja los artículos 33.3 y 34.1 de la LEPG.

La sentencia impugnada.

La representación procesal del sindicato CSIF interpuso frente a la anterior sentencia el recurso de apelación 460/2021, visto y resuelto por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en la sentencia 759/2022, de 13 de octubre, que rechazó motivadamente los razonamientos jurídicos de la sentencia apelada y estimó parcialmente el recurso interpuesto contra el Decreto de la Consejería de Recursos Humanos de 22 de octubre de 2019, por el que se aprueban las bases para la provisión del puesto de Director General de Recursos Humanos, publicado en el BOP n.º 247 de 26 de octubre de 2019, declarando la nulidad de las bases para la provisión del puesto de Director General de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Ourense únicamente en el siguiente extremo: de conformidad con el precepto legal aplicable (artículos 33 y 34 LEPG), el personal que participe en ese proceso debe tener previamente la condición de personal directivo.

El recurso de casación.

La representación procesal del Ayuntamiento de Ourense comienza su escrito de interposición señalando la incompatibilidad del artículo 34.3, en relación con los artículos 33.3 y 34.1 LEPG, con la norma básica del artículo 130.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local -en adelante LBRL-.

En su opinión se debe determinar el alcance de la regulación contenida en la norma básica – articulo 130.3 LBRL- y la medida en que su contenido condiciona la aplicación de las normas autonómicas complementarias.

A juicio del recurrente, la contradicción radica en que la norma autonómica establece un requisito para el nombramiento del personal directivo en las entidades locales gallegas que no sólo no está contemplado en la norma estatal básica, sino que, además resulta incompatible con ésta.

Cita la sentencia 1829/2019, de 17 de diciembre, de esta Sala, y admite, »en principio», que la misma ha establecido que el régimen del personal directivo de las entidades locales es competencia del Estado y de las Comunidades Autónomas y, por tanto, las segundas pueden desarrollar lo establecido por el primero; no obstante, considera que no cabe que los requisitos adicionales colisionen con la configuración básica de la función pública directiva local establecida en la LBRL, desnaturalizando la misma y produciendo su reemplazo a través de una regulación sustancialmente distinta.

Argumenta la incompatibilidad del artículo 34.3 LEPG con el artículo 130.3 LBRL al menos en tres aspectos:

La norma básica solo prevé, como regla general, el acceso a los órganos directivos del personal funcionario de carrera del subgrupo A1, en cambio la norma complementaria autonómica amplia el acceso al personal laboral fijo, sin especificar el subgrupo.

En segundo término, la regulación autonómica es incompatible con la previsión establecida en el artículo 130.3 LBRL, ya que el Reglamento Orgánico Municipal permite que, en atención a las características especificas de las funciones de tales órganos directivos, su titular no reúna dicha condición de funcionario.

Y por último al imponer el requisito de obtención previa de la condición de personal directivo conforme a la norma autonómica, se restringe el derecho a la carrera profesional de los funcionarios de Administración Local con habilitación nacional que la LBRL les reconoce.

A continuación, se refiere a otros aspectos contradictorios de la regulación del personal directivo de la Comunidad Autónoma de Galicia y el régimen del personal directivo local, que aun cuando excedan de la cuestión casacional evidencian, nos dice, la improcedencia de aplicar al personal directivo local las normas del capítulo II Titulo III de la LEPG. Así refiere lo que se entiende por funciones directivas en uno y otro caso; también la diferente situación administrativa que se prevé para los funcionarios que tengan reconocida la condición de personal directivo y pasen a ocupar puestos directivos (SA), y la que corresponde al personal funcionario que ocupe órganos directivos locales (SE).

Por todo ello, pide a esta Sala que «se dicte sentencia por la que se estime el recurso interpuesto, casando y anulando la sentencia recurrida, fijando como doctrina casacional la incompatibilidad de lo dispuesto en el artículo 130.3 de la Ley de Bases de Régimen Local frente a la exigencia para el acceso a los órganos directivos locales de la previa condición de personal directivo establecida en el artículo 34.3, en relación con el 33.3 y 34.1 de la Ley 2/2015 de 29 de abril, del Empleo Público de Galicia, y, por consiguiente, la prevalencia de lo dispuesto en el citado artículo 130.3 de la Ley de Bases de Régimen Local y la no aplicación al acceso a órganos directivos locales del referido requisito fijado en dichas normas autonómicas».

Oposición al recurso.

Tras resumir los antecedentes y transcribir los artículos 130.3 LBRL, y 33.3, 34.1.3 de la LEPG, se remite a la sentencia 1829/2019, de 17 de diciembre, de esta Sala -también citada por la otra parte-, coincidiendo con la misma en que el régimen de personal directivo de las entidades locales es competencia del Estado y de las CCAA. Por tanto, siendo los gobiernos autonómicos competentes para desarrollar reglamentariamente el régimen del personal directivo local, con mayor razón lo será el legislador autonómico en el ejercicio de las competencias de desarrollo del régimen local que tiene atribuidas por su Estatuto de Autonomía.

Entiende la recurrida que no existe contradicción entre los artículos 34.3 y concordantes de la LEPG, ya que establecen el régimen legal íntegro del personal directivo de la Comunidad Autónoma de Galicia y de las Entidades Locales de su ámbito territorial, complementando la legislación básica de régimen local en materia de personal directivo local.

Se remite para reforzar su tesis, a las sentencias del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 2020 (RC 408/2019) y a la de 18 de julio de 2023 (RC 4284/2021).

Solicita a esta Sala que dicte sentencia desestimando el recurso interpuesto, confirmando la sentencia recurrida en todos sus extremos, dado que la LEPG resulta de aplicación al personal directivo de las entidades locales al complementar y desarrollar lo previsto en la normativa estatal y sin que quepa determinar la prevalencia de la normativa estatal sobre la autonómica.

Juicio de la Sala.

A) La sentencia del TS de 17 de diciembre de 2019 (RC 2145/2017, ECLI:ES:TS:2019:4148) citada por ambas partes en sus escritos de interposición y oposición del recurso de casación, fijó como doctrina legal que del articulo 13 del EBEP no resulta habilitación a los entes locales para regular el régimen jurídico de su personal directivo.

Es decir, la sentencia entiende que la regulación del régimen jurídico del personal directivo es esencialmente una cuestión sobre empleo público local; y desde esta perspectiva, la competencia para desarrollar el esquema normativo de esta figura corresponde exclusivamente al Gobierno del Estado y a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas. La razón de esta atribución competencial descansa en la necesidad de dotar al régimen jurídico del personal directivo de una homogeneidad suficiente y una ordenación coherente y sistemática.

Por su parte la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 2020 (RC 408/2019, ECLI:ES:TS:2020:3974) interpreta el artículo 134.2 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, fijando el orden de prelación de fuentes y determinado como norma supletoria de primer grado la que dicte cada Comunidad Autónoma para regular el régimen de la función pública de la propia Administración Autonómica.

Y la de 18 de julio de 2023 (RC 4284/2021, ECLI:ES:TS:2023:3455), mantiene la vigencia del artículo 2 del Real Decreto 896/1991, como norma especial aplicable a la selección de los funcionarios de carrera de la Administración Local.

B) Sin embargo, en este caso el debate jurídico no pivota en torno a qué Administración ostenta la competencia para desarrollar el artículo 13 del EBEP; ni tampoco sobre la aplicación supletoria de la normativa autonómica gallega después de la legislación contenida en el TREBEP y en la LBRL.

Lo que debemos resolver se circunscribe a si resultan de aplicación las previsiones contenidas en el artículo 130.4 de la LBRL para el nombramiento del personal directivo en el Ayuntamiento de Ourense.

C) En una primera aproximación conviene recordar que fue la reforma de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, la que reguló la función directiva de los municipios del denominado régimen de gran población, y que en buena medida trasladó lo previsto en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, para las Corporaciones Locales de Gran Población.

De esta forma el artículo 130 de la LBRL, que lleva por título «Órganos superiores y directivos» y que está incardinado en el Título X »Régimen de organización de los municipios de gran población». Capítulo segundo »Organización y funcionamiento de los órganos municipales necesarios», dispone en sus apartados 3 y 4):

«3. El nombramiento de los coordinadores generales y de los directores generales, atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia deberá efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Entidades Locales o con habilitación de carácter nacional que pertenezcan a cuerpos o escalas clasificados en el subgrupo A1, salvo que el Reglamento Orgánico Municipal permita que, en atención a las características específicas de las funciones de tales órganos directivos, su titular no reúna dicha condición de funcionario. 4. Los órganos superiores y directivos quedan sometidos al régimen de incompatibilidades establecido en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas, y en otras normas estatales o autonómicas que resulten de aplicación».

Como vemos esta regulación posibilita que el nombramiento para ocupar puestos de coordinadores y directores generales se efectúe entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Entidades Locales o con habilitación de carácter nacional que pertenezcan a cuerpos o escalas clasificados en el subgrupo A1, salvo que el Reglamento Orgánico exceptúe dicha condición.

Por su parte la disposición adicional undécima de la LBRL que lleva por título »Régimen especial de los municipios de gran población», establece: «Las disposiciones contenidas en el título X para los municipios de gran población prevalecerán respecto de las demás normas de igual o inferior rango en lo que se opongan, contradigan o resulten incompatibles».

D) La LEPG justifica la regulación del personal directivo en su preámbulo del siguiente modo:

«Por último, novedad fundamental de la ley es el establecimiento del régimen jurídico esencial del personal directivo profesional, que tendrá que ser completado mediante el pertinente desarrollo reglamentario. Se sientan así las bases para que en las administraciones públicas incluidas en el ámbito de aplicación de la presente ley se introduzca una figura bien conocida en muchos países de nuestro entorno, cuya finalidad es profesionalizar las tareas directivas y gerenciales.

Para la correcta interpretación de esta nueva figura hay que partir de que la ley pretende configurar una verdadera carrera directiva profesional, abierta al personal funcionario de carrera y al personal laboral fijo de las administraciones públicas».

Y de este modo el artículo 33.3 de la LEPG dispone que: «el carácter profesional de las funciones ejercidas por esta clase de personal viene determinado por la configuración de una carrera directiva, en la que se ingresa en atención a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y en la cual la permanencia, progresión y, en su caso, parte de las retribuciones dependen de una evaluación periódica de conformidad con criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por la gestión realizada y control de resultados en relación a los objetivos fijados».

Y su artículo 34.3: «La provisión de los puestos directivos se llevará a cabo por procedimientos objetivos que garanticen la publicidad y concurrencia entre las personas que tengan la condición de personal directivo y reúnanlos demás requisitos previstos en la correspondiente relación de puestos directivos».

E) Pues bien, se aprecia sin excesiva dificultad que el artículo 130 de la LBRL y los artículos 33 y 34 de LEPG, responden a diferentes modelos. El primero se aproxima como ya hemos indicado al sistema de altos cargos del Estado, el segundo, en la línea del artículo 13 del TREBEP, al modelo de dirección propio de la alta función pública profesional, que en el caso de la Comunidad Autónoma de Galicia conduce a configurar una carrera directiva, donde tras su ingreso se adquiere la condición de personal directivo profesional, y de esta forma la provisión de sus puestos directivos se llevará a cabo entre las personas que ostenten esa condición.

Por todo ello y partiendo de una interpretación sistemática y teleológica concluimos que en este caso resultan de aplicación las previsiones de la regulación básica contenida en el art. 130.3 de la LBRL.

En consecuencia, la respuesta a la cuestión de interés casacional la concretamos del siguiente modo: en la selección y nombramiento del personal directivo de las Entidades Locales de Galicia, en concreto para la provisión por el sistema de libre designación del puesto de Director General de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Ourense, se aplicará la regulación contenida en el artículo 130 de la LBRL.

Aplicación al caso.

Aplicado lo expuesto al presente caso, se estima el recurso de casación y se casa y anula la sentencia impugnada por inaplicación del artículo 130.3 de la LBRL.

Costas

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3 de la LJCA en relación con el artículo 93.4 de la LJCA, tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

2. En cuanto a las de la instancia, se mantiene lo resuelto en orden a que no procede imposición expresa a ninguna de las partes.

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO. – Se estima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Ourense, frente a la sentencia 759/2022, de 13 de octubre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso de apelación n.º 460/2021, interpuesto contra la sentencia 108/2021, de 12 de mayo, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Ourense en el recurso contencioso-administrativo n.º 326/2019, sentencia que se casa y anula.

SEGUNDO.- Desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia 108/2021, de 12 de mayo, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Ourense, que desestimó el recurso deducido por la representación procesal de la CSIF frente al Decreto de la Consejería de Recursos Humanos de 22 de octubre de 2019, del Ayuntamiento de Ourense, por el que se aprueban las bases para la provisión del puesto de Director General de Recursos Humanos, publicado en el BOP n.º 247, de fecha 26 de octubre de 2019.

En cuanto a las costas, estése a lo declarado en el último Fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.